III SA/Lu 280/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek,, Sędzia NSA Marek Zalewski (spr.), Protokolant Asystent sędziego Adam Traczyk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 września 2007 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dopuszczenia firmy "[...]" do prowadzenia działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej oraz nadanie numeru identyfikacji weterynaryjnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...] PIW.[...] 2. zasądza od Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 w zw. z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania Z. R. od decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...] znak [...] o zmianie własnej decyzji z dnia [...] znak [...], Wojewódzki Lekarz Weterynarii utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...], Powiatowy Lekarz Weterynarii wydał decyzję dopuszczającą firmę "[...]" Z. R., do prowadzenia zakładu sprzedaży bezpośredniej w zakresie rozbioru i sprzedaży mięsa wieprzowego oraz produkcji i sprzedaży wyrobów z mięsa wieprzowego o wielkości nie przekraczającej łącznie (rozbiór i przetwórstwo) 4,5 tony tygodniowo oraz nadał zakładowi numer weterynaryjny 06115601. Następnie, w dniu [...] Powiatowy Lekarz Weterynarii wydał decyzję zmieniającą powyższą decyzję z dnia [...] i dopuścił skarżącego do prowadzenia działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej (MLO) w zakresie rozbioru i sprzedaży mięsa wieprzowego oraz produkcji i sprzedaży wyrobów z mięsa wieprzowego o wielkości nie przekraczającej łącznie (rozbiór i przetwórstwo) 4,5 tony tygodniowo oraz wpisał tenże zakład do rejestru z numerem identyfikacji weterynaryjnej 06117201. W uzasadnieniu decyzji, Powiatowy Lekarz Weterynarii argumentował, iż w związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie szczególnych warunków uznania działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej (Dz. U. z 2007 r., Nr 5, poz. 36) z treści tego aktu wynika, że dotychczasowa działalność "sprzedaży bezpośredniej" została zaliczona do działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej, zatem Powiatowy Lekarz Weterynarii dopuścił zakład do takiej działalności. W myśl § 6 powyższego rozporządzenia, zakłady zakwalifikowane do sprzedaży bezpośredniej nie mają obowiązku ponownego zawiadamiania Inspekcji Weterynaryjnej, dlatego też, w ocenie Powiatowego Lekarza należało zmienić dotychczasową decyzję z dnia [...], w sprawie sprzedaży bezpośredniej dla Firmy "[...]" Z. R. i uznać ją za działalność marginalną, lokalną i ograniczoną. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Z. R. podnosząc, iż została ona wydana bez jego zgody, jest niesłuszna i bezzasadna oraz domagając się przywrócenia decyzji na sprzedaż bezpośrednią z dnia [...]. Rozpatrując odwołanie Wojewódzki Lekarz Weterynarii zważył, co następuje: Zgodnie z art. 155 kpa, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona, przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny, lub słuszny interes strony. Bez zgody strony można zmienić decyzję nawet na jej niekorzyść, gdy przepis prawny wprost tak stanowi. Zakład skarżącego został decyzją z dnia [...] zatwierdzony do sprzedaży bezpośredniej w zakresie rozbioru i sprzedaży mięsa wieprzowego na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 maja 2004 r. w sprawie sprzedaży bezpośredniej (Dz. U. Nr 130, poz. 1393) oraz ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego. Zgodnie z § 22 (nowego) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 grudnia 2006 r. w sprawie wymagań weterynaryjnych przy produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego przeznaczonych do sprzedaży bezpośredniej (Dz. U. z 2007 r., Nr 5, poz. 38) utraciło moc Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 maja 2004 r., w sprawie sprzedaży bezpośredniej. Obecne rozporządzenie dotyczące sprzedaży bezpośredniej nie przewiduje w swoim zakresie rozbioru i sprzedaży mięsa wieprzowego oraz produkcji i sprzedaży wyrobów z mięsa wieprzowego. Ponadto, w myśl (nowego) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie szczególnych warunków uznania działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej, wydanego na podstawie art. 11 ust. 2 i art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2005 r., o produktach pochodzenia zwierzęcego, wynika, iż dotychczasowa działalność "sprzedaży bezpośredniej" w zakresie rozbioru i sprzedaży mięsa wieprzowego oraz produkcji i sprzedaży wyrobów z mięsa wieprzowego została zaliczona do działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej. Zatem, na podstawie obowiązujących przepisów profil działalności prowadzonej przez skarżącego mieści się w zakresie działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej. Organ odwoławczy uznaje, iż zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, Powiatowy Lekarz Weterynarii decyzją z dnia [...], zasadnie zmienił decyzję z dnia [...], kwalifikującą zakład "[...]" do sprzedaży bezpośredniej na decyzję w przedmiocie działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej. Z uwagi na okoliczność, że uległy zmianie przepisy prawne w zakresie prowadzenia sprzedaży bezpośredniej, zaszła z urzędu konieczność zmiany kwalifikacji zakładu "[...]", zatem działanie w tym zakresie powodowane było jedynie dostosowaniem istniejącej sytuacji do prawa wyżej cytowanego. Na powyższą decyzję Z. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając jej: 1. Obrazę przepisów postępowania: art. 155 kpa na skutek bezpodstawnej zmiany decyzji z dnia [...] kwalifikującej Zakład [...] do sprzedaży bezpośredniej wyrobów z mięsa, na decyzję o działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej oraz art. 136 kpa, gdyż z urzędu organ administracyjny może dodatkowo uzupełniać dowody, jeśli postępowanie jest w toku, a nie ostatecznie i prawomocnie zakończone. 2. Obrazy prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków prowadzenia działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej, do zmiany decyzji z dnia [...]. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że bez jego zgody zmieniono ostateczną decyzję z dnia [...] kwalifikując jego Zakład do sprzedaży bezpośredniej oraz produkcji wyrobów z mięsa wieprzowego o numerze weterynaryjnym [...], na decyzję dla niego niekorzystną, oraz nadano inny numer weterynaryjny, z czym się nie zgadza, gdyż jak twierdzi, podstawową zasadą jest, że przepisy prawne nie działają wstecz. Skarżący uważa, że decyzja wydana na jego rzecz przed zmianą przepisów pozostaje ważna aż do czasu jej wygaśnięcia. W odpowiedzi na skarg organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w obu instancjach postępowania administracyjnego, choć z innych przyczyn, niż wskazał skarżący. Wyjaśnić należy, że mimo, iż działalność gospodarcza skarżącego pozostaje bez zmian, zmienił się sposób ewidencjonowania tego rodzaju produkcji w świetle obowiązujących przepisów. Zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji, uznając ją za decyzję o charakterze porządkującym i dostosowującym sytuacje prawną skarżącego do aktualnego stanu prawnego, który uległ zmianie od czasu wydania poprzedniej, satysfakcjonującej go decyzji. Jest to stanowisko błędne, ponieważ doszło do wydania nieznanej ustawie decyzji "dopuszczającej" do prowadzenia działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej, w miejsce czynności zarejestrowania lub wydania decyzji o zatwierdzeniu (lub odmowie zatwierdzenia) działalności. Wyjaśnienia wymaga dość skomplikowany stan prawny w sprawie. Poprzednia decyzja z dnia [...] została wydana na podstawie nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi z dnia 18 maja 2004 r. w sprawie sprzedaży bezpośredniej (Dz. U. nr 130 poz. 1393). Rozporządzenie to z kolei zostało wydane na podstawie art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o wymaganiach weterynaryjnych dla produktów pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. nr 33 poz. 288 ze zm.). Ustawa ta straciła moc na podstawie art. 41 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego, jednak niektóre akty wykonawcze, wydane na podstawie nieaktualnej już ustawy, zachowały przez jakiś czas moc, do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych (zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego - Przepisy wykonawcze wydane na podstawie m. in. art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy wymienionej w art. 41 zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie (m. in.) art. 12 ust. 2 niniejszej ustawy). Rozporządzenie z dnia 18 maja 2004 r. w sprawie sprzedaży bezpośredniej straciło moc na podstawie derogacji zawartej w § 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi z dnia 29 grudnia 2006 r. w sprawie wymagań weterynaryjnych przy produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego przeznaczonych do sprzedaży bezpośredniej (Dz. U. z 2007 r. nr 5 poz. 38) – wydanego na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego. Podsumowując – stwierdzić należy, że stanowiące podstawę dotychczas wydanej na rzecz skarżącego decyzji (z dnia [...]) rozporządzenie straciło moc. Zastąpiła ją nowa regulacja, dostosowana do prawa unijnego – rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. (Dz. U. z 2007 r. nr 5 poz. 36). Zgodnie z art. 13 nowej ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego - do działalności, o której mowa w art. 1 ust. 5 lit. b (ii) rozporządzenia nr 853/2004 stosuje się przepisy rozporządzenia nr 852/2004 i przepisy wydane w trybie tego rozporządzenia, jeżeli działalność ta jest marginalna, lokalna i ograniczona (cytowane rozporządzenia to rozporządzenie (WE) Nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego - Dz.U.UE.L.04.139.55 ze zm., oraz rozporządzenie (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych Dz.U.UE.L.04.139.1) Działalność, o której mowa w art. 1 ust. 5 lit. b (ii) rozporządzenia nr 853/2004, uznaje się za marginalną, lokalną i ograniczoną, jeżeli działalność ta stanowi jedynie niewielką część produkcji zakładu, a zakłady, do których następuje dostawa, znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie miejsca prowadzenia działalności, dostawa zaś dotyczy jedynie poszczególnych rodzajów produktów pochodzenia zwierzęcego. Szczegółowe warunki uznawania działalności za działalność marginalną, lokalną i ograniczoną, zgodnie z delegacją zawartą w art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego, zawarte zostały w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków uznania działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej (Dz. U. z 2007 r. nr 5 poz. 36). Działalnością taką jest działalność skarżącego, zgodnie z § 2 ust. 1 a, ust. 2 a i c, oraz § 4 rozporządzenia. Stosownie zatem do art. 13 ust. 1 ustawy, do prowadzonej przez skarżącego działalności marginalnej lokalnej i ograniczonej (działalności, o której mowa w art. 1 ust. 5 lit. b (ii) rozporządzenia nr 853/2004) stosuje się przepisy rozporządzenia nr 852/2004 i przepisy wydane w trybie tego rozporządzenia. Działalność taka podlega rejestracji zgodnie z art. 6 ust. 2 Rozporządzenia Nr 852/2004. Zasady rejestracji wskazane są w § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków uznania działalności marginalnej ... . Wskazują one, że podmioty zamierzające prowadzić działalność marginalną, lokalną i ograniczoną powiadamiają powiatowego lekarza weterynarii właściwego ze względu na miejsce planowanej produkcji, zgodnie z art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 852/2004, o zakresie i wielkości produkcji oraz rodzaju produktów pochodzenia zwierzęcego, które mają być produkowane w zakładzie, co najmniej na 30 dni przed dniem rozpoczęcia prowadzenia tej działalności. Obowiązek powiadamiania nie dotyczy zakładów, które zostały zakwalifikowane do sprzedaży bezpośredniej decyzją wydaną na podstawie art. 10 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o wymaganiach weterynaryjnych dla produktów pochodzenia zwierzęcego, prowadzących działalność w zakresie określonym w § 2 pkt 1 rozporządzenia. Skarżący jest osobą, która spełnia powyższy warunek – jego zakład został zakwalifikowany wcześniej do sprzedaży bezpośredniej decyzją z dnia [...]. Nie spoczywa na nim obowiązek zawiadamiania organu, jednak nie przekreśla to obowiązku dokonania przez organ rejestracji według obowiązujących zasad. Zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego - dane zawarte w rejestrze, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o wymaganiach weterynaryjnych dla produktów pochodzenia zwierzęcego, (rejestrze zgłoszeń i decyzji) wykorzystuje się do prowadzenia rejestru i wykazów, o których mowa w art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego. Tym samym, dokonując ponownej rejestracji organ miał podstawę do przyjęcia - na podstawie istniejącego rejestru – że zakład skarżącego prowadził sprzedaż bezpośrednią, która w myśl nowego rozporządzenia jest działalnością marginalną, lokalną i ograniczoną. Organy przyjęły jednak z niewiadomych względów, że rejestracja ta wymaga formy decyzji, stosując w dodatku w sentencji formułę "dopuszczenia" do prowadzenia działalności. Ponadto organy jako podstawę prawną decyzji przyjęły art. 4 ust. 1 pkt b rozporządzenia nr 853/2004, który nie ma zastosowania, oraz uzasadniły wydanie decyzji treścią art. 155 kpa. Wyjaśnić trzeba zatem, że art. 4 ust. 1 pkt b rozporządzenia nr 853/2004 nie ma zastosowania do działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej, co wynika z treści art. 5 a i b ii) - w przypadku braku sprzecznych wskazań, niniejsze rozporządzenie nie ma zastosowania do handlu detalicznego. Niemniej jednak, niniejsze rozporządzenie ma zastosowanie do handlu detalicznego, jeżeli wykonywane czynności mają na celu dostawę żywności pochodzenia zwierzęcego do innego zakładu, chyba, że: (...) dostawa żywności pochodzenia zwierzęcego z zakładu detalicznego realizowana jest wyłącznie do innych zakładów detalicznych oraz, zgodnie z prawem krajowym, stanowi działalność marginalną, lokalną i ograniczoną. Podsumowując – ani sprzedaż bezpośrednia, ani sprzedaż do innych zakładów detalicznych wykonywana w ramach działalności marginalnej, nie podlega temu rozporządzeniu. Przypomnieć bowiem należy, że organy uznały, że skarżący prowadzi właśnie taką działalność, opierając się na rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków uznania działalności marginalnej, które zgodnie z jego § 1 – określa szczegółowe warunki pozwalające na uznanie działalności, o której mowa w art. 1 ust. 5 lit. b (ii) rozporządzenia (WE) nr 853/2004 za działalność marginalną, lokalną i ograniczoną. Skoro więc jest to działalność "ograniczona" - nie podlega regulacji zawartej w rozporządzeniu (WE) nr 853/2004. Nie może być więc w podstawie decyzji wskazany art. 4 ust. 1 pkt b rozporządzenia nr 853/2004, skoro nie mają zastosowania procedury zatwierdzające wskazane w tym rozporządzeniu. Zgodnie art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego: powiatowy lekarz weterynarii, na obszarze swojej właściwości prowadzi rejestr: - zakładów, które podlegają rejestracji zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 853/2004 – przy czym, jak już wykazano zakład skarżącego nie podlega rejestracji w tym trybie, - zakładów prowadzących działalność marginalną, lokalną i ograniczoną – i ten przepis stanowi podstawę aktywności organu w omawianym wypadku. Zgodnie zaś z art. 20 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy - powiatowy lekarz weterynarii, na obszarze swojej właściwości wydaje decyzje administracyjne w sprawach zatwierdzania, zawieszania albo cofania zatwierdzenia, warunkowego zatwierdzenia albo przedłużania warunkowego zatwierdzenia zakładów, które podlegają zatwierdzeniu zgodnie z art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 853/2004 oraz w trybie i na zasadach określonych w art. 31 ust. 2 rozporządzenia nr 882/2004, i prowadzi wykaz zatwierdzonych zakładów. Oznacza to, że forma decyzji ograniczona jest do rozstrzygnięć związanych z zatwierdzaniem, z których żadne nie ma zastosowania do zakładu prowadzącego detaliczną działalność marginalną, lokalną i ograniczoną. Skoro zatem działalność taka podlega rejestracji na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 1 lit a) - i nie jest to rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, to wpis taki należy uznać za czynność o charakterze materialno – technicznym. Dodać też należy, że nieporozumieniem jest przywoływanie w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej w postaci normy zawartej w art. 155 kpa, zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Niezależnie już od bezdecyzyjnej formy rejestracji zakładu, Organ I instancji prowadząc postępowanie poprzedzające wydanie decyzji nie ustalił, czy skarżący wyraża zgodę na zmianę decyzji, zaś organ odwoławczy utrzymał decyzję wydaną w tym trybie, mając już bezsporną świadomość w związku z wniesieniem odwołania, że skarżący nie wyraża zgody na uchylenie ani zmianę dotychczasowej decyzji. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że rozstrzygnięcia organów obu instancji są rażąco wadliwe, zarówno co do podstawy prawnej rozstrzygnięcia, sentencji, jak i formy. W tej sytuacji zasadne stało się stwierdzenie nieważności nie tylko zaskarżonego orzeczenia, ale również poprzedzającej je decyzji organu I instancji, co jest możliwe na mocy art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej jako ppsa), zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Organ I instancji, wykonując swój obowiązek, nie wyda ponownie rozstrzygnięcia rejestracyjnego w formie decyzji, lecz jeżeli są spełnione wszystkie przesłanki – dokona rejestracji podmiotu prowadzącego działalność marginalną bez wydawania odrębnej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w oparciu o art. 145 § 1 ust. 2 ppsa stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...]. O zwrocie kosztów Sąd orzekł zgodnie z treścią art. 200 ppsa, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.