III SA/Lu 280/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi F. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia w części dotyczącej punktu gier I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz F. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] marca 2014 r., Nr [...], Dyrektor Izby Celnej w [...], po rozpatrzeniu odwołania A. spółki z o.o. z siedzibą w W., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r., Nr [...] o cofnięciu zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., [...] w części dotyczącej punktu gier w pozycji nr 163 załącznika nr 1. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Dyrektor Izby Skarbowej w [...] przedłużył udzielone spółce A zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] do dnia 2 września 2015 r. W załączniku nr 1 do decyzji wymieniono miejsca, w których zlokalizowane są punkty do gier na automatach o niskich wygranych. Pod pozycją nr 163 wskazano punkt gier: Sklep Spożywczy, [...], A. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] cofnął zezwolenie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. w części dotyczącej punktu gier w pozycji nr 163 załącznika nr 1. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że od dnia 31 grudnia 2010 r. w ww. punkcie gier zaprzestano wykonywania działalności na automatach o niskich wygranych i do dnia wydania decyzji działalność ta nie jest prowadzona. W świetle art. 59 pkt 4 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej: u.g.h.), zezwolenie cofa się w razie zaprzestania lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej zezwoleniem, chyba że niewykonywanie tej działalności jest następstwem działania siły wyższej. Przerwa w ww. punkcie gier wyniosła ponad 3 lata, co uzasadniało cofnięcie zezwolenia. Organ nie stwierdził aby zaprzestanie wykonywania działalności w wyżej wymienionym punkcie było następstwem siły wyższej. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie art. 59 pkt 4 u.g.h. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy Spółka nie wykonywała działalności gospodarczej w ww. punkcie z uwagi na wystąpienie siły wyższej, polegającej na braku woli ze strony władającego lokalem dalszego udostępniania powierzchni sklepu pod eksploatację automatów, na co Spółka nie miała wpływu i była to okoliczność od niej niezależna. Spółka nie mogła przeciwdziałać tej sytuacji, z uwagi na wynikający z art. 135 ust. 2 u.g.h. zakaz zmiany miejsc urządzania gier na automatach. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w sprawie bezspornie ustalono fakt zaprzestania działalności objętej zezwoleniem w ww. punkcie gier od dnia 31 grudnia 2010 r. do chwili obecnej. Odnosząc się do podnoszonej przez Spółkę argumentacji odwołującej się do wystąpienia w sprawie przesłanki siły wyższej w rozumieniu art. 59 pkt 4 u.g.h., organ odwoławczy podniósł, że do zdarzeń uznawanych za działanie siły wyższej zalicza się zdarzenia zewnętrzne, nieuchronne, nadzwyczajne, niemożliwe do przewidzenia. W ocenie organu podawana przez Spółkę okoliczność – brak woli ze strony władającego lokalem dalszego udostępniania powierzchni sklepu pod eksploatację automatów nie odpowiada znaczeniu pojęcia siły wyższej. W ocenie organu przyczyny zaprzestania prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach były związane ze względami ekonomicznymi i nie były następstwem działania siły wyższej. Organ nie podzielił także argumentacji Spółki, że działanie siły wyższej stanowiło wejście w życie ustawy o grach hazardowych z 2009 r. i związany z tym zakaz zmiany lokalizacji punktów gier na automatach. Zdaniem organu zmiany ustawodawcze stanowią ryzyko podejmowanej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej, z którym przedsiębiorca musi się liczyć. To, że przedsiębiorcy przyjęli strategię biznesową inwestowania w tworzenie maksymalnej liczby punktów gier na automatach, bez weryfikacji długotrwałych perspektyw prowadzenia tej działalności w poszczególnych punktach było kwestią ich wolnego wyboru, którego prawidłowości nie mogli być pewni. Odnosząc się do argumentów o bezskuteczności prawnej przepisów ustawy dotyczących zmiany lokalizacji punktów gier na automatach, organ powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lipca 2013 r. (sygn. P 4/11), w którym art. 135 ust. 2 u.g.h. uznano wspomniany przepis za zgodny z Konstytucją. Organ odwoławczy nie podzieli również argumentacji Spółki odwołującej się do wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z 19 lipca 2012 r. (sprawy C-213/11, C-214/11 i C-217/11) i braku notyfikacji art. 135 ust. 2 u.g.h., zgodnie z dyrektywą 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającą procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE, seria L, nr 204, s. 37 ze zm.). Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie stosowano przepisów, które były przedmiotem pytań prejudycjalnych do TS UE, lecz inne przepisy ustawy. W ocenie organu sprawa cofnięcia zezwolenia z powodu niewykonywania działalności w punkcie gier przez okres przekraczający 6 miesięcy nie może być w żaden sposób łączona ze skutkami ustawy uniemożliwiającej dokonanie zmiany miejsca urządzania gier. Zastosowane w sprawie przepisy nie mają charakteru przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, a zatem nie podlegały obowiązkowi notyfikacji. Stanowiący podstawę decyzji art. 59 pkt 4 u.g.h. (w zw. Z art. 129 ust. 1 i art. 138 ust. 2 u.g.h.) ani nie stanowi przepisu zakazującego wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, jak to miało miejsce w przypadku spraw, w których zwrócono się z pytaniem prejudycjalnym do TS UE, ani też nie wprowadza jakichkolwiek nowych, w stosunku do tych istniejących w dotychczasowym stanie prawnym warunków, mogących mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż automatów do gier, będąc w ten sposób obojętnym dla chronionej dyrektywą 98/34/WE zasady swobody przepływu towarów. Przepis ten w istocie powiela co do istoty treści art. 52 ust. 2 pkt 4 obowiązującej do końca 2009 r. ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Art. 59 pkt 4 u.g.h. nie miał charakteru technicznego, nie było więc podstaw do poddania go procedurze notyfikacji, zgodnie z wymogami dyrektywy 98/34/WE. W skardze do sądu administracyjnego spółka A zarzuciła naruszenie art. 59 pkt 4 u.g.h. poprzez bezpodstawne zastosowanie go w sytuacji, gdy skarżąca spółka nie wykonywała działalności w punkcie gier z uwagi na wystąpienie siły wyższej, polegającej na braku woli po stronie władającego lokalem, dalszego udostępniania powierzchni lokalu pod eksploatację automatów, na co skarżąca nie miała wpływu. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie szeregu przepisów ustawy o grach hazardowych w związku z art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE. Naruszenie to zdaniem skarżącej polegało na błędnym przyjęciu, że nie jest przepisem technicznym zakaz udzielania nowych i przedłużania dotychczasowych zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach w powiązaniu z zakazem urządzania gier na automatach poza kasynami gier (z uwzględnieniem limitów sytuowania kasyn i limitów liczby automatów w nich), co ma istotny wpływ na sprzedaż i zmianę właściwości produktu – automatu do gier. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że nie miała żadnego wpływu i nie mogła przewidzieć decyzji władającego lokalem o rezygnacji z dalszego udostępniania powierzchni pod eksploatację automatów, co uniemożliwiło wznowienie działalności w tym lokalu. Okoliczność ta nosiła znamiona siły wyższej w rozumieniu art. 59 pkt 4 u.g.h., co wyklucza cofnięcie zezwolenia. Stanowisko skarżącej potwierdzają decyzje Dyrektora Izby Celnej w [...], który w analogicznych sprawach uznawał, że wystąpiła siła wyższa. Spółka podniosła także, że do dnia wejścia w życie ustawy o grach hazardowych istniała możliwość zapobieżenia takiej sytuacji poprzez zmianę miejsca urządzania gier (zmianę zezwolenia). Od dnia 1 stycznia 2010 r. skarżąca została pozbawiona takiej możliwości, w związku z wejściem w życie art. 135 ust. 2 u.g.h., zakazującego zmiany zezwolenia w zakresie miejsca urządzania gier na automatach. Spółka nie mogła przeciwdziałać zdarzeniom, które spowodowały niewykonywanie przez nią działalności w ww. punkcie gier przez okres dłuższy niż 6 miesięcy, co oznacza wystąpienie siły wyższej. Uzasadniając drugi z zarzutów skargi, Spółka podniosła, że wymienione przez nią przepisy ustawy o grach hazardowych tworzą łączny zespół regulacji, który powinien zostać poddany notyfikacji Komisji Europejskiej, czego nie uczyniono. Dotyczy to również art. 59 pkt 4 u.g.h., w powiązaniu z przepisami ograniczającymi możliwość organizowania gier tylko do kasyn. Powołując się na wyrok TS UE z 19 lipca 2012 r. skarżąca podniosła, że przepisy ustawy ograniczające możliwość eksploatacji automatów, tworzą zespół przepisów, który stosowany łącznie, wywołuje skutek tego rodzaju, że po wygaśnięciu wszystkich zezwoleń na urządzanie gier na automatach, w Polsce będzie mogła być eksploatowana jedynie niewielki procent automatów, które były użytkowane w dacie wejścia w życie ustawy o grach hazardowych. Oczywisty jest zatem wniosek o istotnym wpływie nowych warunków prawnych na właściwości lub sprzedaż automatów. W ocenie spółki art. 59 pkt 4 u.g.h. musi być interpretowany w powiązaniu z innymi przepisami ustawy, ograniczającymi możliwość prowadzenia gier na automatach tylko do kasyn, co powoduje, że przepis ten musi być uznany za techniczny, podlegający obowiązkowi notyfikacji. Spółka powołała również wypowiedzi osób odpowiedzialnych za przygotowanie projektu ustawy w toku prac parlamentarnych, które to wypowiedzi w jej ocenie jednoznacznie potwierdzają, że ustawodawca miał pełną świadomość możliwego istotnego wpływu warunków, jakie stwarza ustawa o grach hazardowych na sprzedaż automatów. Powołany wyrok TS UE potwierdza, że projekt ustawy powinien być notyfikowany, czego nie uczyniono. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Postanowieniem z dnia 8 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w sprawie do czasu udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją RP art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. (sygn. akt P 4/14). Postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2015 r. Sąd postanowił podjąć zawieszone postępowanie (sygn. akt III SA/Lu 846/14). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn innych niż powoływane w skardze. Należy przypomnieć, że sąd administracyjny zobowiązany do dokonania z urzędu kompleksowej kontroli zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem, niezależnie od wniosków i argumentów podnoszonych w skardze i przywołanej tam podstawy prawnej (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). W badanej sprawie sąd z urzędu dostrzegł w zaskarżonej decyzji takie wady, które muszą skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Sąd stwierdził na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy przekazanych wraz ze skargą, że odwołanie z dnia 17 lutego 2014 r., w następstwie którego wydano zaskarżoną decyzję, wniesione przez pełnomocnika skarżącej Spółki nie zostało przez niego podpisane (k. 84 akt adm.). Od strony procesowej w sprawach, w których wydano zaskarżoną decyzję znajdują zastosowanie przepisy postępowania podatkowego, regulowanego ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613, ze zm.; dalej jako: O.p.). Odwołanie od decyzji stanowi podanie w rozumieniu art. 168 O.p., musi zatem spełniać określone w tym przepisie wymagania formalne: zawierać treść żądania, wskazanie osoby, od której pochodzi oraz jej adresu, a także czynić zadość innym wymogom ustalonym w przepisach szczególnych (w przypadku odwołania powinno zawierać zarzuty przeciw decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie – art. 222 O.p.). Co kluczowe w badanej sprawie – podanie powinno być podpisane przez wnoszącego (art. 168 § 3 O.p.). Przestrzeganie tych wymagań formalnych i ustalenie przez organ administracji publicznej, czy czynność procesowa, np. odwołanie, wypełnia je, ma podstawowe znaczenie dla ochrony interesu prawnego strony. Podpis jest zatem niezbędnym elementem podania. Podpis wskazuje bowiem osobę wnoszącego i pozwala zidentyfikować, czy podanie pochodzi od podmiotu uprawnionego. Nie ulega wątpliwości, że podpis musi być podpisem własnoręcznym. Brak podpisu jest brakiem formalnym podania (odwołania) i powinien być usunięty w trybie wezwania wnoszącego (art. 169 § 1 O.p.). Brak podpisu osoby wnoszącej odwołanie, jeśli nie zostanie usunięty poprzez wezwanie do usunięcia braków, uniemożliwia wywołanie skutków prawnych wniesionego podania, tj. w przypadku odwołania powoduje niemożność jego rozpoznania przez organ podatkowy (celny). W badanej sprawie odwołanie wniesione przez pełnomocnika skarżącej spółki nie zostało podpisane własnoręcznym podpisem, co oznacza, że jest ono bezskuteczne. Dyrektor Izby Celnej nie wezwał wnoszącego do usunięcia braku formalnego odwołania i rozpoznał je, pomimo, że zawierało brak czyniący je bezskutecznym. Rozpoznanie pisma, które nie czyni zadość wymaganiom formalnym odwołania rażąco narusza oczywiste i nie budzące żadnych wątpliwości interpretacyjnych przepisy art. 168 § 3, 169 § 1 i 220 O.p. Prowadzi do sytuacji, w której organ odwoławczy działa w istocie z urzędu, bowiem niepoprawne formalnie odwołanie nie wywołało skutków prawnych wskutek błędnego zaniechania podjęcia działań celem usunięcia jego braków. W konkluzji należy stwierdzić, że Dyrektor Izby Celnej wydał zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2014 r. z rażącym naruszeniem prawa, tj. że zaszła przesłanka określona w art. 247 § 1 pkt 3 O.p. W myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W tym stanie rzeczy, pomimo uwzględnienia skargi, zarzuty skarżącej Spółki nie mogą zostać poddane merytorycznej ocenie z uwagi na dostrzeżone istotne uchybienia proceduralne. Merytoryczna ocena rozstrzygnięcia organu może nastąpić dopiero w sytuacji, gdy sąd ustali, że postępowanie podatkowe (celne) przebiegało z zachowaniem wymogów proceduralnych. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji powoduje, że nie jest rozpoznane odwołanie skarżącej Spółki z dnia 17 lutego 2014 r. Ponieważ odwołanie zawiera istotny brak formalny, obowiązkiem organu będzie w pierwszym rzędzie podjęcie kroków celem usunięcia tego braku. Dyrektor Izby Celnej powinien wezwać pełnomocnika skarżącej Spółki do usunięcia braków formalnych odwołania. Dopiero usunięcie braków formalnych odwołania umożliwi organowi merytoryczne orzekanie w sprawie. Mając powyższe na względzie, na podstawie 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461, ze zm.).