III SA/Lu 285/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek, Sędzia WSA Jerzy Drwal, Protokolant Starszy inspektor Maria Filipek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 września 2009 r. sprawy ze skargi Wójt Gminy na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania z powodu braku przymiotu strony I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz Wójta gminy kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. na podstawie art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy S. od decyzji Starosty Z. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w sprawie zmian w ewidencji gruntów w obrębie S. stwierdził niedopuszczalność odwołania z powodu braku przymiotu strony. Jak podał organ administracji w uzasadnieniu tego postanowienia, na wniosek J. W. zam. S. Starosta Z. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] orzekł o zmianach w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym S. w poz. [...], w której jako właściciele figurują J. i H. małż. W. Z uwagi na zgłaszane w toku postępowania zastrzeżenia do zamiaru wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów przez Wójta Gminy S. , decyzję przekazano do wiadomości Wójtowi Gminy nie uznając go jednak za stronę postępowania. Mimo to Wójt odwołał się od tej decyzji podważając zasadność wprowadzonych zmian. Organ odwoławczy zważył, że zgodnie z art. 28 kpa strona w sprawie jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowany jest pogląd, że podstawą interesu prawnego jest przepis prawa materialnego. Jak dodał Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podstawę materialnoprawną wydania przedmiotowej decyzji stanowi ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Wymienione akty prawne nie zawierają jednak przepisów stanowiących podstawę do uznania wójta gminy za stronę postępowania administracyjnego. Jak dodał organ odwoławczy rozpatrywana sprawa dotyczy zmiany rodzaju użytku w działce niebedącej własnością Gminy, a osoby fizycznej. Wobec tego gminie nie przysługuje przymiot stronny, gdyż nie posiada praw do tej nieruchomości. Postępowanie w sprwie określenia rodzaju użytku gruntu służy celom ewidencyjnym i potwierdza jedynie istniejący stan faktyczny. Istotnym przy jego ustaleniu jest aktualny sposób korzystania z gruntu, a nie przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego. W opinii organu administracji dokonana zmiana nie narusza ustaleń planu zagospodarowania jak również interesu prawnego gminy. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł Wójt Gminy S. zaskarżając je w całości i zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 28 oraz art. 134 kpa. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podnieść, że w myśl przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Owa kontrola obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę – art. 3 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako ppsa. Jak wynika z przepisu art. 28 kpa stroną w sprawie jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak również w doktrynie reprezentowany jest pogląd, że podstawą interesu prawnego jest przepis prawa materialnego. Jednak nawet w postępowaniu wszczętym na żądanie strony mogą uczestniczyć osoby, które wprawdzie nie żądały czynności organu administracji publicznej, lecz postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Są zatem stronami postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa. W rozstrzyganej sprawie podstawę materialnoprawną stanowią przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027). Stosownie do art. 22 ust. 1 w/w ustawy ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych ...(art.20 ust. 1 w/w ustawy). Oznacza to, że gleboznawcza klasyfikacja gruntów jest jednym z elementów, który ujawnia się w ewidencji gruntów na podstawie dokumentu wytworzonego w odrębnym postępowaniu. To odrębne postępowanie uregulowane jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. Nr 19, poz. 97 ze zmianami), które obowiązuje do chwili obecnej mimo uchylenia dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów (Dz.U. Nr 6, poz. 32), który zawierał delegację do jego wydania. Wynika to z treści art. 59 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Takie postępowanie zostało przeprowadzone w sprawie niniejszej zgodnie z § 2 ust. 1, § 4 ust. 4, § 6, § 8 w/w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów. Przepis § 8 ust. 3 w/w rozporządzenia Rady Ministrów stanowi, że od orzeczenia organu pierwszej instancji przysługuje odwołanie stosownie do przepisów o postępowaniu administracyjnym. Uzasadniony jest zarzut skargi naruszenia przepisu art. 134 kpa. Na tle stosowania tego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane były dwa stanowiska. Według jednego z nich, organ odwoławczy ustalenia przymiotu strony może dokonać bez rozpoznanie odwołania i w razie uznania, że odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego stwierdza postanowieniem niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 kpa. Według drugiego, w sytuacji gdy w sprawie zachodzi wątpliwość, czy odwołujący się jest stroną postępowania organ powinien rozpoznać odwołanie i w razie stwierdzenia braku przymiotu strony u osoby wnoszącej odwołanie umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Ostatecznie rozbieżności te rozstrzygnęła uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa" (OPS 16/96). Podzielając powyższe stanowisko Sąd w składzie orzekającym uznał, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie dnia [...] kwietnia 2009 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania Wójta Gminy S. z tego powodu, że nie jest on stroną postępowania, naruszył przepisy postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 134 kpa nie mógł bowiem stanowić – zgodnie z powołanymi wcześniej argumentami – podstawy do rozstrzygnięcia, że odwołujący się nie jest stroną postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego będzie miał na uwadze powyższe wskazania Sądu oraz to, że zgodnie z art. 28 kpa strona jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną jest więc każdy, kto twierdzi wobec organu administracyjnego, że postępowanie administracyjne dotyczy jego interesu prawnego (obowiązku lub uprawnienia), albo kto żąda czynności organu, powołując się na istniejący, jego zdaniem interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, powinien bezpośrednio dotyczyć strony prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 1994 r. , I SA 979/93 ONSA 1995 w. 1 poz. 50). Interes prawny powinien znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego, zarówno administracyjnego jak i cywilnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, że Wójt Gminy S. jako reprezentant Gminy S. nie wykazał interesu prawnego w sprawie klasyfikacji gruntów. Postępowanie klasyfikacyjne przeprowadzone zostało przez uprawnionego klasyfikatora z udziałem pełnomocnika Gminy S. zgodnie z wymogami § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. Podnoszone przez tegoż pełnomocnika zastrzeżenia do protokołu z dnia 18 sierpnia 2008 r. (patrz: dokumentacja gleboznawcza klasyfikacji gruntów) dotyczą interesu faktycznego, a nie prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. W świetle powyższych rozważań skarga zasługiwała na uwzględnienie. Z tych względów oraz na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.. Stosownie do art. 152 p.p.s.a. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadniał art. 200 w związku z art. 209 p.p.s.a., a na kwotę 340 zł składały się: wpis 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – 240 zł.