III SA/Lu 288/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędzia NSA Marek Zalewski, Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Syta, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 września 2007 r. sprawy ze skargi B. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania B. B. od pisma Prezydenta Miasta z [...] (ZNK [...]), stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, że B. B. wniosła odwołanie od pisma Prezydenta Miasta z dnia [...] (ZNK [...]) wobec nieuwzględnienia jej żądania w przedmiocie zwrotu kaucji za mieszkanie przy ul. O. w L. W odwołaniu B. B. podała, że pismo to jest decyzją administracyjną i powinno przyznać zwrot kaucji albo odmówić zwrotu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało art. 104 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej, jeżeli przepisy kodeksu nie stanowią inaczej. W ustawie z dnia 21 czerwca 1997 r. (omyłka organu; w rzeczywistości: z dnia 21 czerwca 2001 r.) o ochronie lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz.266 ze zm.) nie istnieje podstawa prawna do wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę zasadności zwrotu kaucji uiszczonej w ramach najmu lokalu mieszkalnego stanowiącego zasób mieszkaniowy gminy. Z brzmienia art. 6 ust. 3 i 4 powyższej ustawy wynika, że wyżej oznaczona kaucja związana jest z zawarciem umowy najmu lokalu, a w konsekwencji jej zwrot lub odmowa zwrotu mają charakter cywilnoprawny. Ustawa z 2001 r. nie odsyła również do przepisów Ordynacji podatkowej lub ustawy o finansach publicznych, w związku z czym pismu z dnia [...] kwietnia 2007 r. należy przypisać walor odpowiedzi na skargę złożoną w trybie działu VIII k.p.a.. Należy więc przyjąć, że wydanie decyzji administracyjnej przez Prezydenta Miasta w sprawie określonej powyżej dotknięte byłoby wadą kwalifikowaną (nieważności) z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie przewiduje rozstrzygania spraw tego rodzaju w drodze decyzji, tym samym akt ten byłby pozbawiony podstawy prawnej. Na postanowienie z dnia [...] B. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, podnosząc, że pismo Prezydenta Miasta zostało wydane po to, aby zamknąć skarżącej drogę odwoławczą od stanowiska organu samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego organ powinien pouczyć ją, w jakiej formie może dochodzić swoich praw. Według skarżącej, ma ona prawo, aby kompetentne organy skontrolowały prawidłowość rozstrzygnięć administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 cyt. ustawy). Uwzględnienie skargi następuje między innymi w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W zaskarżonym przez B. B. postanowieniu z dnia [...] znak SKO [...] stwierdzającym niedopuszczalność odwołania od pisma Prezydenta Miasta Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania, zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie zatem jest przysługującym z mocy przepisów k.p.a. podstawowym środkiem zaskarżenia nieostatecznej decyzji administracyjnej i stanowi podstawę uruchomienia postępowania odwoławczego w odniesieniu do rozstrzygnięcia wydanego w formie decyzji administracyjnej. W doktrynie prawa i w judykaturze utrwalony jest pogląd, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, nie przesądza jego nazwa czy forma, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu powołanego do załatwienia sprawy (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 3. wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2000, s. 407). Sprawa zwrotu kaucji zabezpieczającej pokrycie należności z tytułu najmu lokalu jest uregulowaną w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 ze zm.) i jest sprawą z zakresu prawa cywilnego, a do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych oraz Sądu Najwyższego (art. 1-2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego, Dz. U z 1964 r. nr 43, poz. 296 ze zm.). Stwierdzić zatem należy, że przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie przewidują dla zwrotu kaucji zabezpieczającej pokrycie należności z tytułu najmu lokalu decyzyjnej formy załatwienia sprawy w następstwie postępowania administracyjnego. Nie może być więc rozstrzygana w postępowaniu administracyjnym decyzją administracyjną. Ingerowanie przez organ administracji w prawa i obowiązki jednostki mocą decyzji administracyjnych musi wynikać ze ściśle określonej normy prawnej, inaczej decyzja zostałaby wydana bez podstawy prawnej do jej wydania. Pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2007 r. udzielające stosownego wyjaśnienia co do obowiązującego stanu faktycznego i prawnego nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. Udzielona podpowiedź przez Prezydenta Miasta kończy uruchomione przez B. B. jednoinstancyjne postępowanie skargowe. Ustawodawca nie przewidział kompetencji organów administracji państwowej do orzekania decyzją administracyjną o zwrocie bądź odmowie zwrotu kaucji zabezpieczającej pokrycie należności z tytułu najmu lokalu. Ponieważ pismo Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2007 r. należy traktować jako czynności faktyczne, nie służy od niego odwołanie przewidziane w trybie art. 127 § 1 kpa. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym oraz przedmiotowym, które to przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 1997 r., sygn. akt II SA/Gd 538/96, opubl. LEX nr 44192). Organ prawidłowo uznał, że w przedmiotowej sprawie zachodzi brak przedmiotu zaskarżenia, a od pisma Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2007 r. nie służy odwołanie i, co za tym idzie, zachodzi niedopuszczalność odwołania B. B. z dnia [...] kwietnia 2007 r. w rozumieniu art. 134 k.p.a. Oceniając postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr SKO [...] o niedopuszczalności odwołania jako zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.