III SA/Lu 292/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Specjalista Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 października 2011 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania M. G., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] z w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 21 kwietnia 2009 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w C. wniosek o przyznanie płatności na rok 2009. We wniosku skarżący zadeklarował działki rolne o łącznej powierzchni 4,33 ha do uzyskania jednolitej płatności obszarowej (JPO), uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęce) w następujący sposób: 1) A – JPO. Rs. orzechy - 0,64 ha, 2) A1 - UPO. Rs. orzechy - 0,64 ha, 3) B – JPO. Rs. orzechy - 2,08 ha, 4) B1 - UPO. Rs. orzechy - 2,08 ha, 5) C - JPO Rs. plantacja owoców - 0,26 ha, 6) D - Rs. ogródek przydomowy - 0,03 ha, 7) E - JPO.TUZ. Rs. łąka trwała - 0,23 ha 8) F – JPO.TUZ. łąka trwała - 0,06 ha, 9) G - JPO.TUZ. Rs. łąka trwała - 0,30 ha, 10) H – JPO.TUZ. Rs. łąka trwała - 0,47 ha, 11) I – JPO.TUZ. Rs. łąka trwała – 0,26 ha, W dniu 20 lipca 2009 r. skarżący złożył korektę wniosku, która modyfikuje deklarację w następujący sposób: 1) A - JPO - 0,64 ha, 2) A1 - UPO. Rs. orzechy - 0,64 ha, 3) B - JPO - 2,08 ha, 4) B1 - UPO. Rs. orzechy - 2,08 ha, 5) C - JPO - 0,29 ha, 6) C1 - Rs. plantacja owoców - 0,26 ha, 7) C2 - Rs. ogródek przydomowy - 0,03 ha, 8) E - JPO - 0,29 ha, 9) E1 - TUZ. Rs. łąka trwała - 0,23 ha 10) E2 - TUZ. łąka trwała - 0,06 ha, 11) G - JPO - 0,30 ha, 12) G1 - TUZ. łąka trwała - 0,15 ha, 13) G2 - TUZ. Rs. łąka trwała - 0,15 ha 14) H - JPO. TUZ. Rs. łąka trwała- 0,47 ha, 15) I - JPO. TUZ. Rs. łąka trwała - 0,26 ha. Po przeprowadzeniu postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w dniu [...] grudnia 2009 r. wydał decyzję przyznającą jednolitą płatność obszarową (JPO) w wysokości 2149,60 zł oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy ustaw podstawowych (UPO) w wysokości 969,60 zł. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] lutego 2010 r. Wyrokiem z dnia 9 listopada 2010 r. (I SA/Lu 335/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję organu drugiej instancji z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie i uzasadnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ponownie utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję odniósł się do kwestii wskazanych przez sąd i wskazał, że materialnoprawne przesłanki przyznania płatności na rok 2009 uregulowane zostały w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 z późn. zm.). Wyjaśnił, że zgodnie z definicją działki rolnej zawartą w tej ustawie oraz ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, a także przepisów rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04 2004 r., str. 18 z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, z późn. zm.), działka rolna oznacza zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw. Jednak gdy wymagane jest oddzielne zgłoszenie użytkowania pewnego obszaru w ramach gruntów objętych grupą upraw, działka rolna jest oznaczana na podstawie tego konkretnego użytkowania. Działka rolna musi spełniać przy tym kryterium obszarowe 0,1 ha, także wówczas, gdy wymagane jest oddzielne zgłoszenie każdej uprawy. Organ wyjaśnił następnie, że we wniosku na 2009 r. skarżący zadeklarował m.in.: działkę rolną C (JPO.RS. plantacja owoców) o powierzchni 0,26 ha; działkę rolną D (JPO.RS. ogródek przydomowy) o powierzchni 0,03 ha; - działkę rolną E (JPO.TUZ.RS. łąka trwała) o powierzchni 0,23 ha; działkę rolną F (JPO.TUZ. łąka trwała) o powierzchni 0,06 ha, przy czym działki rolne C, D, E nie mogły być inaczej zadeklarowane, jak tylko jako działki odrębne, ponieważ, jak wynika z zawartych we wniosku objaśnień oraz deklaracji strony, realizowane jest na nich przedsięwzięcie rolno-środowiskowe i poprawy dobrostanu zwierząt (RS). W złożonej w dniu 21 lipca 2009 r. zmianie do wniosku, skarżący nie zmieniając ogólnej powierzchni deklarowanej do płatności połączył działki oraz zamienił działkę rolną D na działkę rolną C2, a działkę rolną F na działkę rolną E2. Przedmiotowa zmiana do wniosku poza zmianą oznaczeń literowych działek rolnych niczego właściwie nie zmieniła, ponieważ w istocie podział powierzchni dwóch działek rolnych (D i F we wniosku, a w zmianie do wniosku C2 i E2) pozostał identyczny i każda z nich miała powierzchnię mniejszą niż 0,1 ha. Jednolita płatność do wyodrębnionego ogródka przydomowego o pow. 0,03 ha nie mogła być zatem przyznana z powodu zbyt małej jego powierzchni, gdyż każda z wyodrębnionych działek rolnych również musi spełniać normę obszarową 0,1 ha. Organ wyjaśnił także, że w sytuacji, gdy przez deklarowaną działkę rolną przebiega rów, nad którym wybudowany jest przepust, działka może być uznana za zwarty obszar gruntu kwalifikujący się do płatności, jeśli rów nie jest odrębną działką ewidencyjną. Natomiast na dołączonych przez skarżącego do wniosku załącznikach graficznych nr 2/5 i nr 3/5 jest widoczny rów, który jest wyodrębniony geodezyjnie jako działka nr 212, nie jest on użytkowany rolniczo oraz nie jest zgłoszony we wniosku. Rów ten znajduje się pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr 192 i nr 220 i dzieli zadeklarowane we wniosku działki rolne E i F (a w Zmianie do wniosku: E1 i E2) uniemożliwiając traktowanie ich jako zwarty obszar gruntu kwalifikujący się do płatności. W ocenie organu skarżący w tym przypadku w sposób niezgodny z prawem zadeklarował dwie działki ewidencyjne jako jedną działkę rolną, mimo, że nie stanowiły one zwartego obszaru gruntu. Na powyższą decyzję M. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę, w której domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący wyjaśnił, że w 2009 r. wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośredniej do posiadanego gruntu rolnego, obejmującego w szczególności główną działkę zwartego obszaru o pow. 0,29 ha oznaczonej we wniosku jako C, w skład której wchodzą dwie działki podrzędne, a mianowicie plantacja owoców o pow. 0,26 ha, oznaczonej jako C1 i ogródek przydomowy o pow. 0,03 ha oznaczonej jako C2. Rośliny hodowane na głównej działce rolnej (drzewa owocowe i krzewy jagodowe na plantacji owoców) jak i warzywa w ogródku przydomowym, wchodzą w skład jednej grupy upraw, dla której przysługuje tzw. jednolita płatność obszarowa. W ogródku przydomowym realizowany jest dodatkowo program rolno-środowiskowy "uprawy warzywnicze". Skarżący domaga się, aby płatność obszarowa obejmowała także ogródek i wskazuje, że decyzja nie uwzględnia zmiany w rozporządzeniu Komisji Europejskiej nr 972/2007 z 20 sierpnia 2007 r., którą nadano nowe brzmienie definicji działki rolnej w celu umożliwienia przyznawania rolnikom płatności do upraw poniżej 0,1 ha prowadzonych na zwartym obszarze działki głównej. Uaktualniona definicja działki rolnej, wskazana na stronie 2 Instrukcji wskazuje, że "działka rolna" to zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha. Jednakże w przypadku, gdy wymagane jest oddzielne zgłoszenie użytkowania pewnego obszaru w ramach gruntów objętych grupą upraw, działka rolna jest ograniczona na podstawie tego konkretnego użytkowania. Obszary, które wymagają odrębnego zgłoszenia użytkowania obejmują m. in. obszary, na których jest realizowane przedsięwzięcie rolno-środowiskowe. Wnioskodawca zaś nie ubiega się o przyznanie tej należności do wymienionego fragmentu ziemi, lecz do całej głównej działki rolnej, w skład której w wchodzi ogródek przydomowy o pow. 0,03 ha i plantacja owoców o pow. 0,26 ha, które tworzą główną działkę rolną zwartego obszaru o pow. 0,29 ha, na którym prowadzona jest jedna grupa upraw przez jednego rolnika. Ponadto ogródek przydomowy, mimo tego, iż jest mniejszy niż 0,1 ha, podlega obowiązkowemu oddzielnemu zgłoszeniu użytkowania w ramach gruntu objętego jedną grupą upraw z powodu realizowanego na nim dodatkowo programu rolno-środowiskowego. Gdyby nie ten dodatkowy program, ogródek przydomowy nie byłby odrębnie zgłaszany. Skarżący powołuje s. 11 Instrukcji, gdzie wskazano, że poszczególne uprawy nie muszą posiadać powierzchni 0,1 ha, aby deklarować je do płatności, lecz sumaryczna powierzchnia poszczególnych upraw w obrębie działki rolnej musi wynosić co najmniej 0,1 ha. Podnosi, że na stronie 4 Instrukcji podany jest przykład podrzędnej działki rolnej o powierzchni poniżej 0,1 ha, a mianowicie przykład "sadu/ogródka" obszaru 0,08 ha, który jednak uwzględniony został przy płatności mimo powierzchni mniejszej niż 0,1 ha. W odpowiedzi na skargę Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu niewłaściwej interpretacji przepisów dotyczących definicji działki rolnej organ wskazał, że Instrukcja wypełniania wniosku o przyznanie płatności na rok 2009 nie daje możliwości deklarowania do płatności działek rolnych o powierzchni mniejszej niż 0,1 ha, lecz informuje, że istnieje możliwość otrzymania płatności do upraw poniżej 0,1 ha, położonych pomiędzy uprawami kwalifikującymi się do płatności obszarowej. Zgodnie z instrukcją - poszczególne uprawy na zadeklarowanych działkach rolnych mogą być mniejsze niż 0,1 ha, lecz zadeklarowane do płatności działki rolne nie mogą być mniejsze niż 0,1 ha. Organ dodał, że przykład 1 ze str. 4 Instrukcji, jest interpretowany przez skarżącego nieprawidłowo. Przedstawiony na rysunku "sad/ogródek" o powierzchni 0,08 ha nie jest deklarowany jako odrębna działka rolna o powierzchni 0,08 ha, lecz jako fragment działki rolnej oznaczonej literą A o powierzchni 2,98 ha, użytkowany jako "sad/ogródek" (inaczej - jest to uprawa) i należący do tej samej grupy upraw (JPO). Uprawa ta nie jest wyodrębniona (oznaczona literowo) w przytoczonym fragmencie wniosku o przyznanie płatności na 2009 r., tzn. w sekcji VIII "Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych" jako działka główna lub podrzędna do działki rolnej A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Uchylając decyzję organu odwoławczego z dnia z dnia [...] lutego 2010 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał w wyroku z dnia 9 listopada 2010 r., że w toku postępowania organy obu instancji nie uzasadniły swojego stanowiska, zgodnie z którym jeśli dodatkowo wymagane jest zgłoszenie każdej uprawy oddzielnie, każda z wyodrębnionych działek rolnych również musi spełniać normę obszarową 0,1 ha. Podniósł ponadto, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania, poprzestając w istocie rzeczy na przytoczeniu treści przepisów dotyczących zasad przyznawania płatności oraz definicji działki rolnej. Wydając zaskarżoną decyzję po ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy szczegółowo i wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie prawne decyzji zawiera obszerne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd podziela stanowisko organu, że powierzchnia działki rolnej nie może być mniejsza niż 0,1 ha, co oznacza, że jeśli dodatkowo wymagane jest zgłoszenie każdej uprawy oddzielnie, każda z wyodrębnionych działek rolnych również musi spełniać normę obszarową 0,1 ha. Stanowisko to znajduje oparcie w obowiązujących przepisach, prawidłowo interpretowanych przez organ. Zasady przyznawania płatności obszarowych określone zostały w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008 r. Nr 170, poz.1051 z późn. zm.). Przepis art. 2 pkt 1 ustawy zawiera definicję działki rolnej. W rozpoznawanej sprawie uwzględnić należy brzmienie tego przepisu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 17 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 36, poz. 197). Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań w sprawach dotyczących płatności bezpośrednich, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do plantacji trwałych oraz pomocy do rzepaku, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. do dnia 15 marca 2010 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis art. 2 ust. 1 przed nowelizacją stanowił, że działką rolną jest działka w rozumieniu art. 2 pkt 1a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, z późn. zm.) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha. Powołany przepis definiuje zatem działkę rolną przez odesłanie do definicji zwartej w rozporządzeniu nr 796/2004, wprowadza jednak dodatkowe kryterium obszarowe. Wyjaśnienia wymaga w tym miejscu, że stosownie do art. 86 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 1), rozporządzenie nr 796/2004 utraciło moc z dniem 1 stycznia 2010 r. Jednakże rozporządzenie to stosuje się nadal w odniesieniu do wniosków o przyznanie pomocy dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2010 r. Zgodnie z art. 2 pkt 1a rozporządzenia nr 796/2004 działka rolna oznacza "zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw; jednak w przypadku, gdy w kontekście niniejszego rozporządzenia wymagane jest oddzielne zgłoszenie użytkowania pewnego obszaru w ramach gruntów objętych grupą upraw, działka rolna jest ograniczona na podstawie tego konkretnego użytkowania". W świetle przytoczonych przepisów ustawy i rozporządzenia nr 796/2004 prawidłowe jest stanowisko organu, że działka rolna nie może mieć powierzchni mniejszej niż 0,1 ha. Nie oznacza to oczywiście, że na tak rozumianej działce rolnej nie może być upraw o powierzchni mniejszej niż 0,1 ha. Nie podlegają one jednak zgłoszeniu we wniosku o przyznanie płatności jako odrębne działki rolne, lecz ich powierzchnia wliczana jest do ogólnej powierzchni działki rolnej rozumianej jako zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi grupę upraw. Tak dzieje się w szczególności w przypadku tzw. ogródków przydomowych, których powierzchnia z reguły jest mniejsza od 0,1 ha. Powierzchnia tych ogródków stanowi uprawę w rozumieniu przytoczonych przepisów, a więc przy obliczaniu powierzchni działki rolnej kwalifikującej się do jednolitej płatności obszarowej brana jest pod uwagę, ale nie jako odrębna działka, oznaczona własnym symbolem literowym. Obrazowo przedstawia to instrukcja wypełniania spersonalizowanego wniosku na rok 2009, w której wyraźnie wskazano, że ogródek przydomowy o pow. 0,08 ha stanowi część zwartego obszaru gruntu, na którym może być kilka upraw, ale nie wszystkie z nich mogą być zgłoszone jako odrębne działki rolne. Jednolita płatność obszarowa będzie jednak przysługiwała do powierzchni zwartej grupy upraw, czyli w efekcie także do wliczonej do niej powierzchni ogródka przydomowego. W rozpoznawanej sprawie skarżący zgłosił ogródek przydomowy o pow. 0,03 ha jako odrębną działkę rolną. Działka ta nie spełnia kryterium powierzchni, prawidłowe jest zatem stanowisko organu, że jednolita płatność obszarowa nie może być do tej działki przyznana. Trafnie zwraca uwagę organ, że skarżący miał prawo dokonać zmiany wniosku w określonym terminie, jednak nie uczynił tego w sposób pozwalający na przyznanie płatności. Słusznie bowiem zauważa organ, pomijając już fakt dokonania zmiany po terminie, że także po zmianie wniosku ogródek przydomowy zgłoszony został jako odrębna działka rolna, oznaczona jedynie inną literą (C2 w miejsce D). Zgodzić się należy z organem, że zmiana ta niczego w istocie nie wniosła. Nadal bowiem wadliwie wykazuje skarżący działkę, na której uprawia ogródek przydomowy, jako działkę rolną, deklarowaną do jednolitej płatności obszarowej. W wyroku z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie I SA/Lu 335/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przesądził, że działki rolne C, D, E (oznaczenie przed zmianą wniosku) nie mogły być inaczej zadeklarowane jak tylko jako działki odrębne, ponieważ, jak wynika z zawartych we wniosku objaśnień oraz deklaracji strony, realizowane jest na nich "przedsięwzięcie rolno-środowiskowe i poprawy dobrostanu zwierząt (RS)". Jak wyjaśnił organ w sprawie tej toczy się odrębne postępowanie. Sam skarżący zadeklarował zatem realizację programu powodującego konieczność wyodrębniania powierzchni, na której ten program jest realizowany. Powoduje to jednak brak podstaw do przyznania do tej powierzchni jednolitej płatności obszarowej. Prawidłowe jest też stanowisko organu co do braku podstaw do przyznania płatności do działki F (po zmianie wniosku – E2) o powierzchni 0,06 ha. Działka ta ma bowiem powierzchnię mniejszą niż 0,1 ha, a od działki oznaczonej literą E (po zmianie wniosku – E1) oddziela ją rów, stanowiący odrębną działkę ewidencyjną, która nie jest użytkowana rolniczo i nie jest zgłoszona we wniosku. Wymienione wyżej działki, rozdzielone rowem, nie tworzą więc zwartej grupy upraw. Z tych wszystkich względów brak podstaw do uwzględnienia skargi. Dlatego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).