III SA/Lu 293/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu w dniu 5 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. (dalej jako "organ" lub "ZUS") utrzymał w mocy decyzję własną z [...] stycznia 2021 r. nr [...], odmawiającą D. B. (dalej jako "skarżąca") wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek za okres od 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy. W piśmie z 2 grudnia 2020 r. (data wpływu do organu – 7 grudnia 2020 r.) D. B. zwróciła się z prośbą o wyjaśnienie, czy organ rozpoznał jej wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od 1 marca 2020 r. do 31 maja 2020 r. Skarżąca podniosła, że wypełniony z datą 4 maja 2020 r. druk RDZ złożyła w placówce ZUS do skrzynki w dniach 6-8 maja 2020 r. Skarżąca nie otrzymała pokwitowania, że dokument złożyła. Do pisma skarżąca załączyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek za okres od 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r. własnoręcznie podpisany, opatrzony datą 4 maja 2020 r. Decyzją z [...] stycznia 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek za okres od 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, zaskarżoną decyzją z [...] marca 2021 r. organ utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2021 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ przytoczył treść m.in. art. 31zp ust. 1 pkt 1 i art. 31zt ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.), dalej jako "ustawa Covid-19" i podniósł, że w dniu 20 listopada 2020 r. do ZUS wpłynęło pismo skarżącej z prośbą o wyjaśnienie na jakim etapie rozpatrzenia jest jej wniosek RDZ o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek, dostarczony do organu w pomiędzy 6 a 8 maja 2020 r., opatrzony datą 4 maja 2020 r., złożony poprzez skrzynkę w placówce ZUS. Organ podniósł, że pismem z 14 grudnia 2020 r. poinformował skarżącą, że po ponownym sprawdzeniu wszystkich wniosków RDZ złożonych w okresie od 6 maja 2020 r. do 8 maja 2020 r., nie znaleziono złożonego w skrzynce podawczej wniosku RDZ dotyczącego NIP: [...]. Podkreślił, że wnioski o zwolnienie z opłacania składek za okres od marca do maja 2020 r. należało złożyć nie później niż do 30 czerwca 2020 r. Do 7 grudnia 2020 r. nie wpłynął wniosek skarżącej w tym zakresie, co uniemożliwia rozpatrzenie wniosku. Organ wyjaśnił, że skrzynka na korespondencję znajdowała się pod stałym nadzorem wyznaczonego pracownika, a składane w niej dokumenty wyjmowane były po upływie zaleconego okresu kwarantanny i oznaczane datą wpływu oraz pieczęcią pracownika ZUS, który ją opróżniał. Gdyby wniosek został wrzucony do skrzynki, zostałby zarejestrowany, opatrzony datą wpływu i po odbyciu kwarantanny przydzielony do rozpatrzenia. W okresie między 6 a 8 maja 2020 r., ani w kolejnych dniach nie potwierdzono złożenia wniosku skarżącej w skrzynce na dokumenty. Organ wskazał, że złożenie wniosku w skrzynce nie było jedynym dopuszczalnym wariantem złożenia wniosku. O przyjętych rozwiązaniach w sprawie składania dokumentacji do ZUS, Zakład informował na swej stronie internetowej, jak również w mediach, podkreślając, że istnieje możliwość wysłania wniosku w formie papierowej za pośrednictwem urzędu pocztowego, w którym zapewnione były względy bezpieczeństwa i reżim sanitarny dotyczący wizyt klientów. Ponadto Zakład zachęcał do zakładania profili PUE umożliwiających elektroniczny kontakt z Zakładem, gdzie każdy złożony dokument potwierdzany jest Urzędowym Potwierdzeniem Odbioru (UPO). Organ podniósł, że w sytuacji złożenia wniosku pocztą i dysponowania zwrotnym potwierdzeniem jego odbioru przez nadawcę, bądź przez PUE ZUS automatycznie generującego informację o wpływie pisma tym kanałem, skarżąca mogłaby skutecznie wywodzić fakt złożenia wniosku przed organem. Organ zauważył również, że w związku ze wznowieniem od 4 maja 2020r. działania Sali Obsługi Klientów, niewątpliwie istniała również możliwość osobistej wizyty w Zakładzie w okresie do 30 czerwca 2020 r. Podczas niej możliwe było ustalenie z pracownikiem, czy dokument wpłynął i jest procedowany, a jeśli nie - złożenie wniosku. Skoro wniosek nie wpłynął, prawidłowa była odmowa wszczęcia postępowania sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, uzupełnionej pismem z 31 maja 2021 r., D. B. zaskarżyła decyzję z [...] stycznia 2021 r. i wniosła o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że wypełniony druk z 4 maja 2020 r. wrzuciła do skrzynki podawczej w ZUS na miejscu w dniach między 6 a 8 maja 2020 r. Skarżąca podkreśliła, że to organ stworzył warunki do składania wniosków poprzez skrzynkę na korespondencję i odpowiadał za to, by wnioski docierały do odpowiednich stanowisk. Podniosła, że nie mogła skorzystać z usług poczty, ponieważ opiekuje się chorą matką. Nie miała też możliwości utworzenia konta PUE. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wymaga zwrócenia uwagi, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożył organ administracji (k. 31), a skarżąca nie żądała przeprowadzenia rozprawy. Przepisy art. 31zo ust. 1 oraz art. 31zo ust. 1a ustawy Covid-19 przewidują, że na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres – na zasadach określonych w tych przepisach. Wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., płatnik składek przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. (art. 31zp ust. 1 ustawy Covid-19). Obsługa przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwolnienia z obowiązku opłacania składek, o których mowa w art. 31zo, realizowana jest w trybie umorzenia składek (art. 31 zt ustawy Covid-19). Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (art. 31zq ust. 2 ustawy Covid-19). Zakład Ubezpieczeń Społecznych informuje płatnika składek o zwolnieniu z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w ust. 2 (art. 31 zq ust. 5 ustawy). Natomiast odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek następuje w drodze decyzji (art. 31zq ust. 7 ustawy). Od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 31zq ust. 8 ustawy). Przywołane przepisy wskazują, że pomoc w postaci zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek przyznawana jest na wniosek strony. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie jednak z art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423 z późn. zm.), zamiast postanowienia w tym przedmiocie, ZUS wydaje decyzję. Nie ulega wątpliwości, że postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. (w niniejszej sprawie decyzja) jest aktem formalnym, nie merytorycznym, zaś organ nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty. W wyroku z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1824/17 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że celem postępowania administracyjnego jest, co do zasady, skonkretyzowanie sytuacji prawnej, tj. praw i obowiązków, oznaczonego podmiotu, w drodze decyzji. Realizacja tego zadania wymaga istnienia kompletnego stosunku administracyjnoprawnego, na który składają się podmioty (organ administracji publicznej oraz strona), a także przedmiot (prawa i obowiązki, wynikające z określonej normy prawnej). Jeżeli brakuje któregokolwiek z tych elementów i organ administracji publicznej nie może podjąć działań zmierzających do usunięcia tego stanu, wspomniana konkretyzacja jest wykluczona, a prowadzenie postępowania administracyjnego staje się zbędne. Jedynie w przypadku, gdy zbędność ta ma charakter oczywisty i niebudzący wątpliwości już na etapie wnoszenia podania, organ administracji publicznej stosuje art. 61a § 1 k.p.a. Jeżeli natomiast zachodzą wątpliwości co do zupełności stosunku administracyjnoprawnego, organ administracji publicznej powinien podjąć określone działania zmierzające do usunięcia tej niejasności. W sytuacji zatem, gdy we wstępnej fazie postępowania, w ramach badania dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego, powstaną jakiekolwiek wątpliwości co do podstawowych elementów stosunku prawnego, może okazać się konieczne przeprowadzenie postępowania mającego na celu ich wyjaśnienie. Obowiązkiem organu będzie wówczas podjęcie odpowiednich kroków mających na celu ustalenie, czy to treści żądania, podmiotu od którego ono pochodzi, czy też innych kluczowych kwestii. Okolicznością uzasadniającą takie działanie organu będzie także to, czy podanie zostało przez stronę w ogóle złożone – w sytuacji, gdy wszczęcie postępowania administracyjnego następuje na żądanie strony (art. 61 § 3 k.p.a.) – strona twierdzi, że złożyła stosowne podanie, zaś organ utrzymuje, że nie zarejestrował jego wpływu. Z akt administracyjnych wynika jednak, że organ w zasadzie nie przeprowadził nawet w minimalnym zakresie postępowania wyjaśniającego, ograniczając się do sporządzenia informacji z 14 grudnia 2020 r. (k. 15 akt admin.). Organ przyjął natomiast w sposób arbitralny, że skarżąca nie złożyła wniosku o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek. Na uzasadnienie tego stanowiska podał, że "(...) Zakład po wnikliwej weryfikacji rejestrów i akt sprawy, nie odnotował wpływu takiego wniosku, w tym brak go było w dedykowanej bezpieczeństwu klientów skrzynce, opatrzonej datą i przeznaczeniem. Skrzynka taka znajdowała się pod stałym nadzorem wyznaczonego pracownika, a składane w niej dokumenty wyjmowane były po upływie zaleconego okresu kwarantanny i oznaczane datą wpływu oraz pieczęcią pracownika ZUS, który ją opróżniał. W takim trybie Zakład przyjął i zarejestrował bez jakichkolwiek problemów i zastrzeżeń kilkadziesiąt tysięcy dokumentów. Gdyby taki wniosek został wrzucony do skrzynki, zostałby zarejestrowany i opatrzony datą wpływu i po odbyciu kwarantanny przydzielony do rozpatrzenia". W konsekwencji, odmówił wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Natomiast skarżąca twierdzi, że wniosek taki został złożony w dniach między 6 a 8 maja 2020 r., z tym że z uwagi na upływ czasu nie jest w stanie podać dokładnie daty i dnia. Kluczowe dla oceny legalności zaskarżonej decyzji było zatem wyjaśnienie, czy wniosek o zwolnienie skarżącej z opłacenia należności z tytułu składek należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., został przez skarżącą rzeczywiście złożony. Wniosek taki przesądzałby bowiem o powstaniu stosunku administracyjnoprawnego w przedmiocie zwolnienia z opłacania składek. Faktem powszechnie znanym jest, że z uwagi na epidemię Covid-19, przeorganizowana została praca w placówkach ZUS. Z komunikatów z 3 kwietnia 2020 r., 24 kwietnia 2020 r. i 7 maja 2020 r. umieszczonych o na stronie internetowej ZUS wynika, że wnioski dotyczące wsparcia z ZUS w ramach Tarczy Antykryzysowej można było składać drogą elektroniczną, w formie papierowej za pośrednictwem poczty lub osobiście w placówce ZUS – na przykład do skrzynki na dokumenty oznakowanej napisem "Tarcza antykryzysowa". Skorzystanie z ostatniego sposobu składania wniosków – skrzynki na dokumenty w placówce ZUS, wiązało się jednak z brakiem możliwości uzyskania potwierdzenia złożenia dokumentów. Okoliczność ta jest bezsporna. Zatem w terminie 6-8 maja 2020 r., w którym strona (według jej twierdzeń) miała wnieść stosowne podanie, nie istniała możliwość uzyskania potwierdzenia dokonania tej czynności na piśmie. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że brak możliwości udokumentowania złożenia wniosku do skrzynki na dokumenty oznakowanej napisem "Tarcza antykryzysowa" nie przesądza a priori o zaistnieniu przesłanek odmowy wszczęcia postępowania. W przedstawionym stanie faktycznym, strona została bowiem pozbawiona – z przyczyn leżących po stronie organu, możliwości uzyskania urzędowego potwierdzenia złożenia wniosku. Zatem ta okoliczność mogła być wykazana w każdy dozwolony prawem sposób, nie wykluczając choćby przesłuchania świadków, w tym pracowników obsługujących skrzynkę na dokumenty z napisem "Tarcza Antykryzysowa". Pomocne byłoby skorzystanie z systemu monitoringu, który z pewnością był zainstalowany na zewnątrz Zakładu. Stosownie bowiem do art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Organ nie podjął natomiast żadnych działań (ani z urzędu, ani na wniosek strony), mających na celu rzetelne wyjaśnienie, czy wniosek został przez skarżącą złożony, czy też nie. W informacji skierowanej do skarżącej z 14 grudnia 2020 r. (k.15 akt adm.) organ ograniczył się do stwierdzenia, że "ponownie sprawdziliśmy wszystkie wnioski złożone w okresie od 6 maja 2020 r. do 8 maja 2020 r. i nie znaleźliśmy wniosku RDZ dotyczącego NIP [...], złożonego w skrzynce podawczej". W ocenie sądu, w sytuacji, gdy organ dopuścił możliwość składania podań za pośrednictwem skrzynki na dokumenty, zobowiązany był do przygotowania procedury obsługi pism wrzucanych do tej skrzynki. W aktach sprawy brak jest dokumentu zawierającego opis wskazanej w uzasadnieniu decyzji procedury składania dokumentów, kwarantanny i dalszego trybu postępowania, w szczególności odnotowywania daty wpływu danego pisma. Nie wiadomo nawet czy taki dokument został wytworzony, czy też sposób postępowania z pismami wrzucanymi do skrzynki przekazano pracownikom w formie ustnej. Jeżeli organ uznał wyjaśnienia strony zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy za niewystarczające, to w myśl art. 10 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., powinien wezwać ją do złożenia dodatkowych dowodów, potwierdzających okoliczność złożenia wniosku o przyznanie pomocy. Takiej możliwości organ skarżącej nie zapewnił. W sytuacji, gdy przewidziane było kilka sposobów składania wniosków o pomoc, podmiot ubiegający się o jej przyznanie miał prawo swobodnego wyboru sposobu złożenia wniosku. Nie jest zatem uzasadnione stanowisko organu, zmierzające do przerzucenia odpowiedzialności na podmiot ubiegający się o pomoc. Skoro przewidziano kilka sposobów złożenia wniosku, wnioskodawca mógł skorzystać z dowolnego z nich, w tym również z wrzucenia wniosku do specjalnej skrzynki wystawionej przez organ. Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.". Z uwagi na to, że tymi samymi uchybieniami dotknięta jest także decyzja organu z 15 stycznia 2021 r., sąd uchylił również i tę decyzję na podstawie art. 135 p.p.s.a., jest to bowiem konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ dostosuje się do przedstawionych wskazań, przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia istotnych okoliczności, dotyczących złożenia przez skarżącą wniosku, w szczególności przeprowadzi postępowanie dowodowe na okoliczność obsługi skrzynki w dniach 6 – 8 maja 2020 r., wyjaśni dokładnie, w jaki sposób poszukiwano wniosku oraz w jaki sposób poddawano dokumenty kwarantannie i kto wówczas je nadzorował. Organ rozpatrzy i oceni zebrany materiał dowodowy zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie.