III SA/Lu 298/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędzia NSA Marek Zalewski, Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Syta, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 września 2007 r. sprawy ze skargi K. Z. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego oddala skargę. Komendant Miejski Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. wydanym na podstawie § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.), art. 6f ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), obniżył K. Z. dodatek służbowy. W uzasadnieniu organ podniósł, że w dniu [...] lutego 2007 r. Naczelnik Sekcji Dochodzeniowo-Śledczej KMP sporządził dla wyżej wymienionego pierwszą opinię o niewywiązywaniu się z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej. Od opinii tej K. Z. odwołał się, jednak Komendant Miejski Policji po dokonaniu analizy całości zgromadzonych w sprawie materiałów w dniu [...] marca 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną opinię służbową, która stała się ostateczna i została włączona do akt osobowych. Z uwagi na dyspozycję § 9 ust. 5 i § 8 ust. 8 pkt 2 wyżej powołanego rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. funkcjonariuszowi obniżono dodatek służbowy o 20% otrzymywanej stawki, tj. o kwotę 92 zł. Jest to minimalna wysokość, o którą należało obniżyć dodatek służbowy w sytuacji sporządzenia policjantowi pierwszej opinii o niewywiązywaniu się z obowiązków służbowych. Od powyższego rozkazu personalnego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] K. Z. wniósł odwołanie, utrzymując, że w jego sprawie nastąpiło rażące naruszenie prawa. Sporządzona opinia służbowa z dnia [...] lutego 2007 r. jest nieobiektywna. Również przytoczone w tej opinii okoliczności faktyczne nie miały miejsca, a w szczególności w dniu [...] lipca 2006 r. nie miał wyznaczonego dyżuru. Ponadto nie stwierdzono żadnych poważnych uchybień w prowadzonych przez niego postępowaniach przygotowawczych. Dlatego uważa, że opinia służbowa zawiera bezpodstawne pomówienia i jest niesprawiedliwa. Niewątpliwie rażące naruszenie przepisów przy wydawaniu opinii miało wpływ na postępowanie w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego. K. Z. nie zgadza się także z zastosowaniem do jego sprawy art. 108 k.p.a. i nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności . Komendant Wojewódzki Policji po rozpatrzeniu odwołania, rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu rozkazu personalnego organ odwoławczy podkreślił, że ocena wywiązywania się policjanta z powierzonych obowiązków i czynności służbowych dokonywana jest przez bezpośredniego przełożonego, który – biorąc pod uwagę predyspozycje, staż i doświadczenie zawodowe tego policjanta – na co dzień ma możliwość dokonywania obserwacji czynności służbowych wykonywanych przez podwładnych, ich nadzoru i kontroli. Organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] lutego 2007 r. wobec K. Z. sporządzono opinię służbową za okres służby. Opinia ta stanowiła pierwszą opinię służbową policjanta o niewywiązywaniu się z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego od tej opinii służbowej Komendant Miejski Policji decyzją z dnia [...] marca 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną opinię służbową. Zgodnie z § 11 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz. U. z 2002 r. Nr 98, poz. 890 z późn. zm.) opinia służbowa jako ostateczna została włączona do akt osobowych. Wobec powyższego Komendant Miejski Policji rozkazem personalnym wydanym na podstawie § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.) obniżył K. Z. o 20% dodatek służbowy. Organ II instancji po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego stwierdził zgodność tego rozkazu z przepisami prawa materialnego. Treść § 9 ust. 5 cytowanego rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. jednoznacznie wskazuje na obligatoryjny charakter obniżenia dodatku służbowego w granicach od 20 do 50% otrzymywanej stawki w przypadku niewywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych stwierdzonych w opinii służbowej. Przepisy prawne mają charakter bezwzględnie obowiązujący i wiążą organ administracyjny. Kwota, o jaką obniżono dodatek służbowy odwołującemu, mieści się w graniach określonych w powołanym wyżej rozporządzeniu MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r., tj. nie przekracza 20-50%. Natomiast zarzuty odwołania nie mogą być uwzględnione ponieważ odnoszą się przede wszystkim do treści wydanej opinii służbowej. Zgodnie zaś z naczelną zasadą postępowania administracyjnego zawartą w art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącą trwałości ostatecznych decyzji, to ostateczna opinia służbowa nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ drugiej instancji podzielił pogląd, że zaskarżonej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na ważny interes społeczny wyrażający się koniecznością obligatoryjnego i niezwłocznego obniżenia dodatku służbowego policjantowi niewywiązującemu się z obowiązków służbowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie K. Z. zarzucił decyzji Komendanta Wojewódzkiego z dnia [...] maja 2007 r. naruszenie przepisów postępowania poprzez nieuwzględnienie treści art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu. Przede wszystkim nie powiadomiono skarżącego o jego wszczęciu i nie zapoznano go z materiałami zgromadzonym w aktach sprawy. Również naruszono przepisy art. 6, 7, 8, 9 i 10 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie właściwej podstawy prawnej oraz uzasadnienia, które nie wskazywało faktów uznanych przez organ za udowodnione oraz art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niezbadanie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący w postępowaniu odwoławczym wskazywanych i podnoszonych przez stronę popełnionych przez organ I instancji naruszeń prawa. Skarżący uważa ponadto, że naruszono prawo materialne przez błędną wykładnię przepisu § 9 ust. 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia, polegającą na przyjęciu, że wystarczającą przesłanką do obniżenia dodatku służbowego jest wydanie opinii o niewywiązywaniu się z obowiązków służbowych. W uzasadnieniu skargi podnosi generalnie nieprawidłowości i naruszenie przepisów prawa przez organ wydający opinię służbową, która według skarżącego jest niesprawiedliwa i subiektywna. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Komendant Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Art. 100 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) stanowi, że uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Kwestię dodatków do uposażenia reguluje art. 104 ww. ustawy i wydane na podstawie upoważnienia ustawowego rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia policjantów dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.). Policjantowi za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może zostać przyznany dodatek służbowy (art. 104 ust. 3 ustawy o Policji). Przyznanie dodatku i jego wysokość jest zależna od oceny wywiązywania się policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Oceny wywiązywania się policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych dokonuje bezpośredni przełożony policjanta zgodnie z procedurą określoną w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz. U. z 2002 r. Nr 98, poz. 890). Wobec skarżącego wdrożono w 2006 r. procedurę okresowej oceny policjanta na zajmowanym stanowisku służbowym. W następstwie odwołania się K. Z. od okresowej oceny przeprowadzone zostało postępowanie administracyjne w zakresie wywiązywania się skarżącego z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych. W opinii służbowej z dnia [...] lutego 2007 r. bezpośredni przełożony Kierownik Referatu Sekcji Dochodzeniowo-Śledczej KMP podkomisarz A. J. stwierdził po raz pierwszy, że K. Z. nie wywiązuje się z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej. Postępowanie odwoławcze doprowadziło do wydania przez Komendanta Miejskiego Policji decyzji z dnia [...] marca 2007 r. utrzymującej w mocy zaskarżoną opinię służbową. Z uwagi na niezłożenie przez K. Z. skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, decyzja z [...] marca 2007 r. stała się ostateczna. W obecnym stanie prawnym funkcjonariuszom Policji przysługuje prawo żądania poddania opinii służbowej kontroli sądowej, jako że przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania od tej opinii wydaje w tym zakresie ostateczną decyzję. Zastosowanie ma więc art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 3 listopada 2006 r. w sprawie Tw 5/05 OTK-B 2006/6/253 również stoi na stanowisku, że dopuszczalna jest droga sądowa do kwestionowania treści opinii służbowej; może ona zostać zaskarżona do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brak pouczenia o możliwości zaskarżenia powyższej decyzji do sądu administracyjnego nie pozbawia jej przymiotu ostateczności w postępowaniu administracyjnym. Każda zaś decyzja ostateczna korzysta z domniemania prawidłowości. Konsekwencją zawarcia w opinii służbowej, która jest decyzją ostateczną, oceny, że K. Z. nie wywiązuje się z obowiązków służbowych, było wszczęcie postępowania o obniżenie dodatku służbowego. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skargi, że decyzja wydana na podstawie § 9 ust. 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego – ma charakter uznaniowy. Stwierdzić należy, że użyte w tym przepisie sformułowanie "podlega obniżeniu" i fakt, iż w zdaniu następnym enumeratywnie wymienia się, w jakich przypadkach obniża się dodatek specjalny – oznacza, że decyzja podejmowana w tym trybie ma charakter tzw. decyzji związanej. Komendant Miejski Policji musi zatem obniżyć dodatek służbowy, jeżeli policjant swoim zachowaniem doprowadzi do określonej w tym przepisie (§ 8 ust. 8 w związku z § 9 ust. 5 cyt. rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r.) oceny zawartej w opinii służbowej. Bezsporne jest, że zachowanie K. Z. wyczerpało dyspozycję § 8 ust. 8 pkt 2 wyżej wymienionego rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r., gdyż w opinii służbowej stwierdzono niewywiązywanie się policjanta z obowiązków służbowych. Uznaniowość organu w decyzji o obniżeniu dodatku służbowego przejawia się tylko w określeniu wysokości obniżenia tego dodatku i to w granicach stawek oznaczonych przez powyższy przepis, tj. od 20 do 50%. Organ pierwszej i drugiej instancji wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, dlaczego obniżył dodatek o 20% i sąd te wyjaśnienia podziela. Wbrew zarzutom skargi poczynione przez organy Policji ustalenia w zakresie opinii służbowej są prawidłowe, jest ona ostateczna i nie podlega ocenie w tym postępowaniu administracyjnym. W związku z powyższym zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 6, 7, 8, 9 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., stanowią polemikę ze stanowiskiem organu drugiej instancji zajętym w decyzji. Podważenie dokonanych przez organ administracji ustaleń i ocen jest możliwe wówczas, gdy zostanie wykazane naruszenie zasad prawidłowego wnioskowania i logicznego rozumowania. Tego skarżący nie dowiódł. Również podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. nie może zostać uwzględniony. K. Z. nie wykazał w skardze, że niezawiadomienie go o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło mu dokonanie w tym postępowaniu konkretnej czynności procesowej (np. złożenia wniosku o przesłuchanie świadków czy złożenia dokumentów nieznanych organowi). Sąd w tym składzie w całości podziela tezę orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, że "zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych" (publ. ONSAiWSA z 2006 r. nr 6, poz. 157). Nie może zostać również uwzględniony zarzut bezprawnego zastosowania art. 108 § 1 k.p.a. Organ II instancji szczegółowo wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, dlaczego rygor natychmiastowej wykonalności został tej decyzji nadany. Sąd podziela dokonaną przez organ ocenę istnienia przesłanek do nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Podkreślić jedynie należy, że wysokość dodatku służbowego przyznanego policjantowi uzależniona jest głównie od oceny wywiązywania się przez niego z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych. Stanowi to niewątpliwie czynnik motywacyjny policjanta do jak najefektywniejszej pracy. Dlatego zrozumiałe jest, że policjant oceniony w opinii służbowej jako niewywiązujący się z tych obowiązków powinien natychmiast ten dodatek mieć obniżony, by nie wpływało to demoralizująco na pozostałych wykonujących solidnie swe zadania policjantów. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku. kg