III SA/Lu 3/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca),, Protokolant Asystent sędziego Jowita Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 marca 2010 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników uchyla zaskarżoną decyzję. Kierownik Placówki Terenowej w P. działający z upoważnienia Prezesa Kasy Rolniczej Ubezpieczenia Społecznego wydał w dniu [...] września 2009 r. decyzję nr [...] na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tj. Dz.U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291) oraz rozporządzenia komisji (WE) Nr 1535/2007 z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy de minimis w sektorze produkcji rolnej (Dz.U. UEL 337 z dnia 21.12.2007 r.) , którą odmówił P. K. umorzenia odsetek z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników w kwocie 3332 zł. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, ze P. K. posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 3,66 ha fizycznych tj. 5,23 ha przeliczeniowego. W wyniku przeprowadzonego postępowania podnoszono, że z przedstawionych przez dłużnika argumentów nie wynika, by zaistniały zdarzenia losowe, mające bezpośredni wpływ na stan rozliczeń z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz stanowiące ważny interes zainteresowanego w rozumieniu art. 41a ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Po rozpatrzeniu wniosku P. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kierownik Placówki Terenowej w P. działający z upoważnienia Prezesa Kasy Rolniczej Ubezpieczenia Społecznego decyzją z dnia [...] października 2009 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji powtórzono argumentację przytoczoną w poprzedniej decyzji, a także stwierdzono, ze przedstawione argumenty nie stanowią wystarczającej podstawy do umorzenia odsetek. Na powyższe rozstrzygnięcie P. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie nie zgadzając się z jego treścią oraz argumentacją przedstawiona przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Zdaniem skarżącego, organ nie odniósł się do jego bardzo trudnej sytuacji majątkowej. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył, co następuje: Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja wydana z upoważnienia Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego przez Kierownika Placówki Terenowej w P. z dnia [...] października 2009 r. obarczona jest wadą skutkującą jej uchyleniem. Ocenę taką Sąd sformułował mając na względzie stan faktyczny i prawny, jaki towarzyszył decyzji w dacie jej podjęcia. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tj. Dz.U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291) zwaną dalej; u.u.s.r. Prezes Kasy, jako centralny organ administracji rządowej (art. 2 ust. 2 u.u.s.r. ) wydaje decyzje w sprawach, o których mowa w art. 41a i art. 55 tej ustawy. Na mocy art. 41a ust. 2 u.u.s.r. Prezes Kasy może upoważnić pracownika Kasy do wydawania decyzji w przedmiocie umorzenia części lub całości należności z tytułu składek. . Stosownie do art. 52 u.u.s.r. o ubezpieczeniu społecznym rolników w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio ustawę o systemie ubezpieczeń społecznych. Art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585) stanowi, że od decyzji m.in. w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji określone w kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis art. 127 § 3 k.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, o czym stanowi art. 127 § 3 in fine k.p.a., a także na mocy art. 140 k.p.a. odpowiednio stosuje się przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Jednocześnie przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Skład orzekający w niniejszej sprawie uważa, że zasada ta znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Kwestia wyłączenia pracownika organu administracji publicznej (lub członka organu kolegialnego), orzekającego w postępowaniu z wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a., była przedmiotem wypowiedzi w orzecznictwie i doktrynie. Przeważa pogląd, że w takim postępowaniu podlega wyłączeniu zarówno pracownik organu administracji, jak również członek organu kolegialnego biorący udział w wydaniu decyzji po raz pierwszy ( np. wyroki NSA z dnia 11 września 2002 r. sygn. akt V S A 2535/01, z dnia 15 stycznia 2003 r. sygn. akt V SA 1313/02, z dnia 28 lutego 2003 r., uchwała NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, oraz M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego". Komentarz, Warszawa 2005, s.222). W wyroku z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt II GSK 472/07 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż stanowisko wyrażone w uchwale 7 sędziów NSA z 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06/ (publ. w ONSA i WSA 2007/3/61); że w przypadku postępowania wszczętego na wniosek złożony w trybie art. 127 § 3 k.p.a. i rozpoznawanego przez samorządowe kolegium odwoławcze, zastosowanie znajduje art. 24 §1 pkt 5 kpa ma zastosowanie także do pracownika jednoosobowego organu administracji publicznej, tak jak w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, w której wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy rozpoznaje ten sam organ – Zakład. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. stanowi bowiem zwykły środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności (nie skutkuje przeniesieniem rozpoznania sprawy do wyższej instancji). Zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby tryb rozstrzygnięć wydawanych także przez pracowników Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, wydających decyzje z upoważnienia Prezesa Kasy, dawał stronie gwarancję procesową, że osoba wydająca decyzję nie będzie następnie brała udziału w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Decyzja administracyjna wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy musi być traktowana jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie, a względy prawdy obiektywnej nakazują wyłączyć takiego pracownika od udziału w postępowaniu. Po złożeniu takiego wniosku objęta nim decyzja traci charakter ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, co odpowiada sytuacji wyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienie NSA z 12 stycznia 1994 r. II SA 2616/93, ONSA 1995, nr 1 poz.34). Ponadto do istoty i celu tego wniosku należy zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym, a nie dokonanie autokontroli decyzji jak w art. 132 § 1 i 2 k.p.a. Wreszcie istotne jest, iż przepisy o wyłączeniu pracownika odgrywają ważną rolę i mają na celu zapewnienie stronom obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ odwoławczy, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 marca 2005 r. sygn. akt P 8/03 (OTK-A 2005/3/20). Takie gwarancje powinny być zapewnione także i stronie postępowania prowadzonego przez ten sam organ, z uwagi na zawarte w art. 127 § 3 k.p.a. odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołania. W sprawie niniejszej, decyzję z dnia [...] września 2009 r. podpisał z upoważnienia Prezesa Kasy, Kierownik Placówki Terenowej w P. J. K. Ta sama osoba podpisała również decyzję z dnia [...] października 2009 r. wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy. W związku z powyższym wskazana wada zaskarżonej decyzji stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego, na mocy art. 145 § 1 pkt 3 kpa, co powoduje uchylenie takiej decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 6 p.p.s.a.. Mając na uwadze naczelne zasady postępowania administracyjnego zasadę szybkości i legalizmu postępowania, Sąd przypomina, iż ponownie rozpoznając sprawę organ zgodnie z dyspozycją wynikającą z treści art. 136 i 140 kpa, obowiązany jest rozpoznać sprawę od początku. Skarżący P. K. wnosił o umorzenie zaległości z tytułu odsetek od należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników z uwagi na jego trudną sytuację majątkową, która uniemożliwia mu zapłatę tychże odsetek bez spowodowania uszczerbku w niezbędnym utrzymaniu skarżącego i jego rodziny. Na podstawie art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 - dalej jako u.s.r.) organ może umorzyć rolnikowi, na jego wniosek, należności z tytułu składek w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem ubezpieczonego, uwzględniając jego możliwości płatnicze. Z kolei według ust. 2 tego przepisu Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy może także, z urzędu, umorzyć część lub całość należności z tytułu składek, w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi, gdy: 1) w wyniku postępowania egzekucyjnego lub na podstawie posiadanych dokumentów stwierdzono, że dłużnik nie posiada źródeł dochodu i majątku, z którego można dochodzić należności, oraz brak jest możliwości przeniesienia odpowiedzialności; 2) dłużnik zmarł, nie pozostawiając majątku, z którego można by dochodzić należności, i jednocześnie nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności; 3) kwota należności nie przekracza pięciokrotnej wartości upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności nie uzyska się kwoty przewyższającej koszty postępowania egzekucyjnego. Jakkolwiek w przypadku obu rodzajów przesłanek umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne (całkowita nieściągalność, ważny interes osoby zobowiązanej) ustawodawca Prezesowi KRUS pozostawił swobodę w uznaniu zasadności podstaw umorzenia, stanowiąc o możliwości, a nie konieczności zastosowania tej ulgi w razie zaistnienia mających ją uzasadniać zdarzeń, co podejmowanym w tym zakresie decyzjom nadaje charakter tzw. decyzji uznaniowych, to biorąc pod uwagę, że materialnoprawne przesłanki tych decyzji zostały przez prawodawcę ściśle sprecyzowane, nie sposób uznać, iż uznaniowy charakter takiej decyzji ("może umorzyć") oznacza pełną swobodę tego organu w stosowaniu omawianej ulgi, sprowadzającą się do odmowy jej zastosowania pomimo uznania, iż wykazana została całkowita nieściągalność należności względnie niemożność jej zapłacenia ze względu np. na zagrożenie dla egzystencji zobowiązanego i jego rodziny. Niemożność opłacenia odsetek od należności na ubezpieczenie społeczne, ze względu na brak środków finansowych, należy uznać za sytuację uzasadniającą istnienie, po stronie podlegającego ubezpieczeniu rolnika, ważnego interesu w umorzeniu tych należności. Zdaniem Sądu istnienie tego interesu nie może być kwestionowane w sytuacji, gdy zapłata odsetek zagraża podstawom egzystencji osoby podlegającej ubezpieczeniu. W rozpoznanej sprawie organ w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w ogóle nie rozważył sytuacji materialnej skarżącego i jego rodziny, poza lakonicznym stwierdzeniem, iż posiada on gospodarstwo rolne o powierzchni 3,66 ha zaś przestawione przez niego argumenty nie stanowią wystarczającego materiału dowodowego do podjęcia pozytywnej decyzji w zakresie umorzenia, a w sprawie nie zaistniały zdarzenia mające bezpośredni wpływ na stan rozliczeń z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. W tym miejscu należy podkreślić, że decyzje podejmowane na podstawie przytoczonego przepisu art. 41a ust. u.s.r. są decyzjami uznaniowymi, co oznacza, że organ podejmując decyzję w przypadku zaistnienia przesłanek do wydania rozstrzygnięcia o treści określonej przepisami prawa (w tym przypadku chodzi o umorzenie odsetek od składek na ubezpieczenie społeczne), może wydać takie rozstrzygnięcie, ale może również odmówić wydania takiego rozstrzygnięcia. O uznaniowym charakterze decyzji wydawanych na podstawie powołanego przepisu świadczy użycie przez ustawodawcę w tym przepisie zwrotu "Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik... może umorzyć należności...". Uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia jednak organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisie art. 107 § 1 k.p.a. Organ, prowadząc postępowanie, w wyniku którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa, ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów nie może nosić cech dowolności. Określony w cytowanych przepisach obowiązek dotyczy spraw administracyjnych wszelkiego rodzaju i obowiązek ten nie doznaje ograniczenia w zależności od rodzaju sprawy. Zakres postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie określał przepis 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r. Jak już Sąd wskazał powyżej, na podstawie tego przepisu za przesłankę uzasadniającą umorzenie odsetek można uznać trudną sytuację materialną ubezpieczonego i w rozpoznanej sprawie strona właśnie na tę okoliczność się powoływała. A zatem organ, prowadząc postępowanie w sprawie wniosku strony o umorzenie odsetek, miał obowiązek wyjaśnić sytuację majątkową strony skarżącej i ustalić, czy zapłata odsetek rzeczywiście może zagrozić jej egzystencji. W ocenie Sądu, organ miał zatem obowiązek ustalić wysokość osiąganych przez skarżącego dochodów oraz wysokość ponoszonych przez niego wydatków i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. W sprawie organ tego obowiązku nie wykonał, gdyż nie zawarł w uzasadnieniu decyzji ustaleń i dokładnej analizy dochodów strony skarżącej oraz jej wydatków, które musi ponosić w celu zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Dopiero dokonanie analizy sytuacji materialnej skarżącego pozwalałoby na stwierdzenie, że poziom dochodów skarżącego oraz jego konieczne wydatki na utrzymanie pozwalają mu na zapłatę zaległych odsetek. Skoro organ nie przeprowadził tego rodzaju porównania dochodów skarżącego z jego wydatkami to obydwie wydane w niniejszej sprawie decyzje należało uznać za pozbawione prawidłowo i wszechstronnie ustalonego stanu faktycznego i prawidłowego uzasadnienia spełniającego wymogi określone w przepisach art. 107 § 1 i § 3 kpa. Zdaniem Sądu naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji, jakiego w rozpoznanej sprawie dopuścił się Prezes KRUS, miało istotny wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu należy podkreślić, że właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ winien jest wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym (por. Cz. Martysz w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 663 i nast., a także wyrok NSA z 30 czerwca 1983 r., I SA 178/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 51). W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczanie społeczne, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie należności z tytułu odsetek od składek będą to umorzenie tych należności bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 28 grudnia 1984 r., sygn. akt SA/Wr 728/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 126, z dnia 10 czerwca 1994 r., sygn. akt II SA 237/94, ONSA 1995, nr 3, poz. 111, z dnia 8 września 1998 r., sygn. akt IV SA 893/97, LEX 45905). Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujących przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nie opartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Ponownie rozstrzygając sprawę w przedmiocie wniosku o umorzenie należności składkowych, organ uwzględni powyższe uwagi, dokona również ustaleń w zakresie wysokości dochodów i wysokości wydatków skarżącego z uwzględnieniem jego sytuacji rodzinnej i zdrowotnej, rozważy wszechstronnie zebrany materiał i dokona oceny sytuacji materialnej i możliwości płatniczych skarżącego przy uwzględnieniu stanu finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, przedstawiając wynik w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi art. 107 § 3 k.p.a.. Z powyższych względów oraz stwierdzając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a także przez pracownika podlegającego wyłączeniu od udziału w postępowaniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1b/ i c/ p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Z uwagi na powyższe orzeczono jak w sentencji wyroku.