III SA/Lu 300/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia NSA Maria Wieczorek (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 października 2007 r. sprawy ze skargi E. S. i M. S. - spółka cywilna z siedzibą w B na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję wydaną z upoważnienia Marszałka Województwa z dnia [...] nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących E. S. i M. S. – spółki cywilnej z siedzibą w B. kwotę 740 słownie:(siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. określa , że decyzje określone w pkt. 1 nie podlegają wykonaniu w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 22a. ust. 1 pkt 2 lit. c i lit. d ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. nr 204, poz. 2088 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania E. S. i M. S. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą [...] s.c. w B. od decyzji wydanej z upoważnienia Marszałka Wojewódzktwa z dnia [...] lutego 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia z dnia [...] listopada 2004 r. znak [...] na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej L.-W., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał umotywowanie decyzji pierwszoinstancyjnej, w którym organ pierwszej instancji stwierdził, że na podstawie prawomocnej wydanej przez siebie decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. znak: [...] odwołującym cofnięto zezwolenie z dnia [...] sierpnia 2004 r. znak: [...] na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym na linii regularnej L. - Z. Podstawą faktyczną decyzji o cofnięciu zezwolenia był stwierdzony i przyznany przez stronę postępowania całkowity brak realizacji zezwolenia na linii L. - Z. Podstawą prawną tego cofnięcia był art. 24 ust. 4 pkt 2 i 3 ustawy o transporcie drogowym, przewidujący obligatoryjne cofnięcie zezwolenia w takim wypadku. Dalej organ pierwszej instancji podniósł, że wobec odwołujących zaistniały przesłanki z art. 22a. ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o transporcie drogowym dotyczące odmowy zmiany zezwolenia. Organ dodał, że w omawianym przepisie chodzi o to, żeby nie udzielać nowych zezwoleń i nie zmieniać już istniejących, szczególnie w sposób uprawniający do ustalania kolejnych kursów w sytuacji, gdy przewoźnik nie daje gwarancji rzetelnego realizowania krajowych przewozów regularnych, zaś za odmową zmiany zezwolenia przemawiają charakter i konsekwencje stwierdzonych uchybień. Od decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. odwołali się E. S. i M. S., podnosząc, że odnośnie zezwolenia na wykonywanie przewozów na linii L. – Z. w dniu 6 lipca 2005 r. M. S. złożył osobiście w Urzędzie Marszałkowskim prośbę o przyjęcie rezygnacji z zezwolenia z dnia [...] sierpnia 2004 r. znak: [...]. Natomiast wniosek o zmianę zezwolenia dotyczy linii komunikacyjnej L. – W., którą obecnie obsługują, zapewniając realizację przewozów regularnych, wykonując kursy przewidziane rozkładem jazdy. Stwierdzili, że dają gwarancję rzetelnego realizowania przewozów. W związku z tym, iż realizowane są na linii L. – W. wszystkie przewidziane rozkładem jazdy kursy, nie ma mowy o narażeniu pasażerów na negatywne konsekwencje życiowe lub realne straty materialne. W uzupełniającym piśmie z dnia 2 kwietnia 2007 r. odwołujący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. znak: [...] wydanej przez Marszałka Województwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że organ pierwszej instancji wydał zaskarżoną decyzję zgodnie z obowiązującym prawem. Zgodnie z art. 22a. ust. 1 pkt 2 lit. c i lit. d ustawy o transporcie drogowym, organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku, gdy wnioskodawca nie wykonuje, na skutek okoliczności zależnych od niego, krajowych przewozów regularnych na innych obsługiwanych liniach komunikacyjnych, co najmniej przez 7 dni i gdy wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. W przedmiotowej sprawie organ pierwej instancji ustalił, czego odwołujący nie kwestionują, że nie wykonywali oni kursów na trasie L.-Z. przez okres co najmniej 3 miesięcy na skutek okoliczności zależnych od nich. Potwierdziły to kontrole organu pierwszej instancji przeprowadzone w dniach 29 i 30 czerwca 2005 r. i w dniu 1 lipca 2005 r. oraz informacja zawarta w piśmie PPKS L. z dnia 7 czerwca 2005 r. Tym samym organ prawidłowo zastosował art. 22a. ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o transporcie drogowym i zasadnie odmówił zmiany zezwolenia na trasie L.-W. Inną kwestią, która jednak nie miała przesądzającego wpływu na rozstrzygnięcie podjęte w sprawie, jest kwestia, czy decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2005 r. znak: [...], którą odwołującym cofnięto zezwolenie z dnia [...] sierpnia 2004 r. znak: [...] na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym na linii regularnej L.-Z., została wydana zgodnie z obowiązującym prawem. W związku ze złożeniem przez odwołujących wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji, Kolegium będzie rozpatrywało tą sprawę w odrębnym postępowaniu pod znakiem: [...]. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] E. S. i M. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając naruszenie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit c i d ustawy o transporcie drogowym, art. 7 k.p.a. i art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpoznało żadnego z zarzutów skarżących zgłoszonych w odwołaniu i piśmie z dnia 2 kwietnia 2007 r. Decyzja organu drugiej instancji oparta jest na stanie faktycznym stwierdzonym ostateczną aczkolwiek wadliwą decyzją tego samego organu z dnia [...] sierpnia 2005 r. Decyzja ta - cofająca zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych na linii L.-Z., jako rażąco sprzeczna z prawem powinna zostać uchylona, a w jej miejsce powinna zostać wydana decyzja stwierdzająca wygaśnięcie zezwolenia na wniosek przewoźnika. Skarżący za niewłaściwą uważają wykładnię art. 22a ust. 1 pkt 2 lit c ustawy o transporcie drogowym przedstawioną w skarżonej decyzji. Jest to przepis o charakterze sankcyjnym, gdyż skutkiem jego zastosowania jest odmowa zmiany sytuacji przedsiębiorcy z istniejącej na sytuację przez tego przedsiębiorcę pożądaną, a co za tym idzie - ograniczenie zasady swobody działalności gospodarczej. Skoro tak, to zapisy tej ustawy zgodnie z zasadami wykładni prawa muszą być rozumiane w sposób ścisły w każdym przypadku, gdy mówią one o ograniczeniu tejże swobody. Jakakolwiek wykładnia rozszerzająca tego typu przepisów jest zabroniona. Organ stwierdził, że przepis dotyczy sytuacji nie tylko istniejącej w chwili orzekania, ale również sytuacji z przeszłości, tymczasem przepis posługuje się czasem teraźniejszym. Interpretacja przyjęta przez organ prowadziłaby do wniosku, że można odmówić zmiany zezwolenia przewoźnikowi, który nie wykonywał przewozów w nieokreślonej przeszłości, bez względu na stan istniejący w chwili orzekania. Ponadto przepis wyraźnie używa liczby mnogiej w odniesieniu do zakresu niewykonywania przewozów - inne linie komunikacyjne. Oznacza to, że sytuacja niewykonywania przewozów musi dotyczyć co najmniej dwóch linii komunikacyjnych. Inną sytuację przewiduje np. przepis pod lit. d tego artykułu, który mówi o zezwoleniu w liczbie pojedynczej. Po trzecie - jak słusznie zauważył organ, przepis ma charakter fakultatywny, co oznacza, że zgodnie z zasadami powołanymi powyżej jako sprzeczny z interesem przedsiębiorcy powinien on być stosowany wyjątkowo, tj. kiedy organ stwierdzi np. że rzeczywiście przewoźnik jest nierzetelny i jego działalność zagraża słusznym interesom pasażerów. Zastosowanie natomiast art. 22 a ust. 2 lit. d ustawy o transporcie drogowym jest w ogóle w tym przypadku nieuprawniona, gdyż w aktach sprawy nie ma żadnego dowodu na to, że skarżący nie wykonują należycie posiadanych obecnie zezwoleń. Organ zastosował ten przepis w sposób zupełnie dowolny i nie mając ku temu żadnych podstaw. W odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie i podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Oznacza to, że sąd, rozpoznając skargę, ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 145 §1 pkt 1 lit. a-c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchyleniu podlega decyzja lub postanowienie, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju naruszenia prawa należy zarzucić zaskarżonej i poprzedzającej zaskarżoną decyzji. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, podlegają uchyleniu. Stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Materię wydawania, cofania i zmiany zezwoleń na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym regulują przepisy rozdziału 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. nr 204, poz. 2088 ze zm.). Zgodnie z art. 22a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy organy (...) mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku wystąpienia jednej z następujących okoliczności: a) zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników, b) zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych, c) wnioskodawca nie wykonuje, na skutek okoliczności zależnych od niego, krajowych przewozów regularnych na innych obsługiwanych liniach komunikacyjnych, co najmniej przez 7 dni, d) wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. Podkreślić należy, że decyzja wydawana na podstawie art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym jest decyzją uznaniową. Decyzja administracyjna wydawana w ramach uznania administracyjnego dopuszcza wybór przez organ stosujący prawo jednej z możliwych konsekwencji normy prawnej, jednakże przy określeniu kryteriów ocennych, jakimi ma się kierować organ administracyjny przy wydawaniu decyzji. Swobodne uznanie organu nie może nosić cech dowolności; decyzja taka (jak każda) powinna być wynikiem wszechstronnej oceny konkretnego przypadku dokonanej na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego sprawy, przy uwzględnieniu zasad postępowania określonych w k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1981 r., sygn. akt SA 810/81, opubl. ONSA nr1, poz. 45). Uznanie administracyjne występuje w przypadkach, w których w przepisach prawnych stanowi się, że organ administracyjny "może" podjąć w sprawie rozstrzygniecie, a nie ma w nich nakazu lub zakazu ustalenia określonej treści rozstrzygnięcia. Wynika stąd, że uznanie administracyjne wyraża się również w możliwości negatywnego dla strony rozstrzygnięcia, nawet w sytuacji istnienia ważnego interesu tej strony. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji obejmuje samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, ale już nie rozstrzygnięcie, będące wynikiem wyboru, o którym mowa wyżej. W związku z tym weryfikacja sądowa takiej decyzji zmierza do ustalenia, czy prawidłowo przeprowadzono postępowanie administracyjne, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2005, s. 502). Szczególne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji o charakterze uznaniowym ma uzasadnienie decyzji. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu, organy nieprawidłowo zastosowały materialnoprawne przepisy stanowiące podstawę wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Organy orzekające w sprawie szeroko rozważyły jedną z powołanych przesłanek (art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy), o drugiej zaledwie wspominając (art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy). Ustaliły, że prawomocną decyzją marszałka z [...] sierpnia 2005 r. na podstawie art. 24 ust. 4 pkt 2 i 3 ustawy o transporcie drogowym cofnięto E. i M. S. zezwolenie nr [...] na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej L.-Z., z uwagi na stwierdzony i przyznany przez stronę postępowania całkowity brak realizacji udzielonego zezwolenia. Jednakże aby uznać przesłankę określoną w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy za zaistniałą, należałoby ustalić, czy na dzień wydania zaskarżonej decyzji wnioskodawca obsługiwał inną linię komunikacyjną. Z akt sprawy wynika, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji strona skarżąca nie obsługiwała innej linii komunikacyjnej, a jeżeli obsługiwała, to organ nie przeprowadził w tym kierunku żadnych ustaleń. Bowiem decyzją Marszałka Województwa z [...] sierpnia 2005 r. nr [...], na którą powołują się organy, cofnięto stronie skarżącej zezwolenie nr [...] na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej L.-Z., zatem po uprawomocnieniu się tej decyzji, E. S. i M. S. obsługiwali jedną linię komunikacyjną, mianowicie L.-W. Stwierdzić zatem należy, że przesłanka, na którą powoływały się organy przy wydawaniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, nie została w świetle ustalonego stanu faktycznego sprawy spełniona. Zatem z uwagi na stwierdzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie orzekającym w sprawie naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Podkreślić trzeba, że na dzień złożenia przez skarżących wniosku o zmianę zezwolenia nr [...] (19 października 2005 r.), funkcjonowała w obrocie decyzja z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] o cofnięciu stronie skarżącej zezwolenie nr [...] na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej L.-Z. W aktach sprawy administracyjnych znajduje się decyzja z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], którą to Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji z [...] sierpnia 2005 r. nr [...], jednakże z akt sprawy wynika, że przed wszczęciem postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia nr [...] na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej L.-Z. strona wniosła oświadczenie o zrzeczeniu się tego zezwolenia i jak wynika z uzasadnienia decyzji z [...] lipca 2007 r. – organ pierwszej instancji podejmie postępowanie związane z rozpatrzeniem wniosku o rezygnacji z zezwolenia. Potwierdza to dodatkowo stanowisko sądu, ze w dacie rozpoznawania wniosku o zmianę zezwolenia, skarżący nie obsługiwał linii L.-Z. i zastosowanie sankcji w postaci odmowy zmiany zezwolenia nie znajduje uzasadnienia prawnego. Podnieść należy również, że organy administracyjne nie badały innych przesłanek wynikających z cytowanego art. 22a pkt 2, które uzasadniałyby odmowę zmiany zezwolenia. Ponadto skoro w myśl art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia – to uchylając jako niezgodne z prawem rozstrzygnięcie organu odwoławczego sąd administracyjny uprawniony będzie również do uzasadnionego uchylenia poprzedzających go rozstrzygnięcia, o którym wymienione orzekało, albowiem rozstrzygnięcia te wydane zostały w jednym, tym samym postępowaniu, prowadzonym dla załatwienia danej sprawy. W związku z tym sąd uchylił decyzje organu zarówno drugiej, jak i pierwszej instancji. Z powyższych względów, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd skarżącemu przysługuje w stosunku do organu, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. O tym, jakie koszty są niezbędne do celowego dochodzenia praw, decyduje sąd. Stosownie natomiast do art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. W przedmiotowej sprawie kwota zwróconych kosztów postępowania to suma uiszczonego wpisu sądowego, tj. kwoty 500 zł oraz kosztów zastępstwa procesowego, tj. kwoty 240 zł, według stawki minimalnej określonej na podstawie art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 2 oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów niezapłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.). Zgodnie z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. W sprawie niniejszej zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzją organu pierwszej instancji jako uchylone w całości nie powinny być wykonywane.