III SA/Lu 301/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji orzekającej o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia 8 lutego 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek odwołania J. H. od decyzji Starosty [...] z dnia 20 kwietnia 2012 r. orzekającej o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków, polegającej na ujawnieniu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej Miasta [...] i [...] (w rzeczywistości uprawnionych do korzystania ze wspólnoty). Z akt sprawy wynika, że Starosta [...] decyzją z dnia 20 kwietnia 2012 r. dokonał zmiany w ewidencji gruntów i budynków w pozycjach rejestrowych dwóch obrębów w mieście [...] oraz w pozycji rejestrowej obrębu [...], w których to pozycjach figuruje wspólnota gruntowa Miasta [...]. Według treści decyzji zmiana polegała na wpisie, na wniosek Zarządu spółki utworzonej do sprawowania zarządu nad wspólnotą, uaktualnionego wykazu udziałowców (w rzeczywistości wykazu osób uprawnionych do korzystania ze wspólnoty) sporządzonego przez uprawnionego geodetę. Z treści decyzji organu pierwszej instancji wynika, że J. H. nie został ujawniony w wykazie osób uprawnionych do korzystania ze wspólnoty gruntowej. Z akt sprawy nie wynika, aby brał udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. W odwołaniu od decyzji J. H. wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając, że w wydaniu decyzji brały udział osoby wyłączone od udziału w postępowaniu. Podnosił także, że o toczącym się postępowaniu oraz o wydaniu decyzji nie był poinformowany on sam jako wnioskodawca, z którego inicjatywy została stwierdzona nieważność decyzji z lat 1960-tych. Odwołanie to zostało przedstawione organowi drugiej instancji z informacją, że wniesiono je w terminie oraz, że decyzję odebrał jedynie Burmistrz Miasta [...], natomiast pozostałym zainteresowanym decyzji nie doręczono ze względu na brak postanowień w statucie spółki utworzonej do sprawowania zarządu nad wspólnotą gruntową, że spółka ta zarządza także gruntami położonymi w obrębie Korolówka-Kolonia. Z akt sprawy wynika, że w wykazie osób uprawnionych do korzystania ze wspólnoty gruntowej w obrębie [...], sporządzonym w 2000 r. figurowała M. H. Pismem z dnia 29 grudnia 2012 r. organ drugiej instancji zwrócił się do J. H. o przesłanie w terminie 7 dni oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa udzielonego przez M. H., z pouczeniem, że po bezskutecznym upływie wskazanego terminu odwołanie zostanie uznane za niedopuszczalne. Po bezskutecznym upływie wskazanego wyżej terminu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zaskarżoną decyzją z dnia 8 lutego 2013 r. umorzył postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy stwierdził, że J. H. nie był stroną postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji oraz nie przedstawił pełnomocnictwa lub innego dokumentu świadczącego o reprezentowaniu M. H. Nie można go ponadto traktować jako pełnomocnika członka najbliższej rodziny lub domownika na podstawie art. 33 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267, powoływanej dalej jako K.p.a.), ponieważ wniesienie odwołania od decyzji nie jest sprawą mniejszej wagi i nie można domniemywać istnienia pełnomocnictwa osoby bliskiej do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie służy stronie oraz, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. H. wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie przewlekłości w działaniu organu. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że nie działa w sprawie z niczyjego upoważnienia, lecz we własnym interesie oraz, że to z jego inicjatywy w roku 1996 stwierdzono nieważność decyzji wydanej w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga w rozpoznawanej sprawie podlega uwzględnieniu niezależnie od treści wniosków skargi i jej zarzutów. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to obowiązek sądu wzięcia z urzędu pod uwagę stwierdzonych naruszeń prawa, które nie zostały podniesione w skardze. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził naruszenie prawa, które niezależnie od oceny zarzutów skargi prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Na wstępie jednak należy wskazać, że brak jest podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, ponieważ z akt sprawy nie wynika, aby miała miejsce którakolwiek z okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. dających podstawę do takiego rozstrzygnięcia. Skarżący formułując wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji żadnej okoliczności uzasadniającej ten wniosek nie wskazał. Treść uzasadnienia skargi także takich okoliczności nie zawiera. Brak było podstawy do rozpatrywania w toku badania skargi na decyzję organu drugiej instancji wniosku skarżącego o stwierdzenie przewlekłości w działaniu organu. Taki wniosek może być elementem osobnej skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 K.p.a.) po wyczerpaniu odpowiedniego trybu opisanego w art. 52 P.p.s.a. Skarga jest jednak uzasadniona, a zaskarżona decyzja została uchylona, ponieważ organ drugiej instancji z mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28 K.p.a., co najmniej przedwcześnie umorzył postępowanie odwoławcze. Słusznie organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie służy stronie oraz, że – jak wyjaśniono w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. w sprawie OPS 16/98, SIP Lex nr 37956 - stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Jednakże organ odwoławczy stwierdzając w badanej sprawie, że J. H. nie jest stroną postępowania, mogącą wnieść odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, nieprawidłowo ograniczył się (poza badaniem ewentualnego statusu skarżącego jako pełnomocnika M. H.) do stwierdzenia, że skarżący nie był stroną postępowania prowadzonego przez Starostę [...]. Przy tym stwierdzenie to dotyczyło w rzeczywistości faktycznej okoliczności, że J. H. nie brał udziału jako strona w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Pominął zatem organ drugiej instancji zbadanie, a w każdym razie nie przedstawił wyników tego badania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czy obiektywnie rzecz biorąc postępowanie dotyczy interesu prawnego J. H., a więc czy jest on stroną postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. Organ drugiej instancji wydając zaskarżoną decyzję nie uwzględnił, że prawo do wniesienia odwołania służy nie tylko stronie, która brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, lecz także stronie, która nie brała udziału w tym postępowaniu. W tym ostatnim przypadku odwołanie może wnieść także osoba, która wprawdzie nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ale mogła być stroną w tym postępowaniu, czyli osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło te postępowanie. Do wniesienia odwołania wszczynającego fazę postępowania przed organem drugiej instancji wystarczające jest przekonanie odwołującego się, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw lub obowiązków. Przekonanie to jednak podlega weryfikacji przez organ odwoławczy, ponieważ stosownie do treści art. 127 § 1 K.p.a. odczytywanego z uwzględnieniem przepisu art. 28 K.p.a., odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy tylko stronie. Obowiązkiem organu odwoławczego jest w związku z tym przede wszystkim ustalenie, czy odwołanie zostało wniesione przez osobę mającą legitymację do wniesienia tego środka zaskarżenia. Ustalenie interesu prawnego osoby składającej odwołanie jest podstawową czynnością organu odwoławczego, od której zależy dalsze prowadzenie postępowania odwoławczego i sposób jego zakończenia. Jeżeli wynik tego ustalenia jest dla wnoszącego odwołanie negatywny, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 lub pkt 2 albo art. 138 § 2 K.p.a., ale w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Badanie przez organ odwoławczy, czy odwołanie zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do wniesienia odwołania, nie może jednak ograniczać się – tak jak stało się w niniejszej sprawie - do sprawdzenia, czy wnoszący odwołanie brał udział jako strona w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Należy bowiem zbadać czy, niezależnie od udziału odwołującego się w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, postępowanie dotyczy interesu prawnego wnoszącego odwołanie, a więc czy odwołujący się jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy powinien był przed wydaniem decyzji wyjaśnić, czy są okoliczności, które uzasadniałyby ustalenie, że postępowanie dotyczy interesu prawnego J. H. Jeżeli z akt sprawy i z odwołania takie okoliczności w ocenie organu odwoławczego nie wynikały, to przede wszystkim powinien był wezwać skarżącego do wskazania tych okoliczności, które według skarżącego uzasadniają twierdzenie, że postępowanie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku. W treści odwołania oraz w treści skargi do sądu skarżący twierdził, że to z jego inicjatywy stwierdzono nieważność bliżej nieokreślonej decyzji związanej z niniejszą sprawą. Twierdzenie to o niczym nie przesądza, wskazuje jedynie, że w ocenie skarżącego istnieje związek niniejszego postępowania z postępowaniem, którego był - jak twierdzi – inicjatorem. Badając, czy niniejsze postępowanie dotyczy interesu prawnego skarżącego organ odwoławczy powinien odnieść się także do wskazanej wyżej okoliczności, po wezwaniu – w razie potrzeby – do bliższego wyjaśnienia przez skarżącego powoływanego fragmentu odwołania. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy powinien - biorąc pod uwagę przedstawione wyżej wskazania i oceny - ponownie ocenić, czy postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku odwołującego się J. H. Jeżeli na podstawie akt sprawy, w tym akt sprawy organu pierwszej instancji, które sądowi nie zostały w całości przedstawione, organ nie dostrzeże okoliczności, które pozwalają na ustalenie, że postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku J. H., to powinien wezwać skarżącego do wskazania tych okoliczności, które według skarżącego uzasadniają twierdzenie, że postępowanie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku – i okoliczności te stosownie ocenić. Biorąc pod uwagę omówione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.