III SA/Lu 303/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie dodatku szkoleniowego oddala skargę. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...], wydaną z upoważnienia Wojewody L., po rozpatrzeniu odwołania A. C., utrzymano w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...], w sprawie wygaśnięcia decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...], w sprawie przyznania dodatku szkoleniowego. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach sprawy: A. C. został w dniu 15 października 2008 r. zarejestrowany jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku, przysługującym od dnia 23 października 2008 r. W dniu 14 listopada 2008 r. otrzymał z urzędu pracy skierowanie na szkolenie nt.: "Kurs dla osób ubiegających się o uprawnienie do sporządzania świadectw charakterystyki energetycznej budynków, lokali mieszkalnych oraz części budynku stanowiących samodzielną część techniczno-użytkową". Szkolenie miało odbywać się w okresie od 16 listopada 2008 r. do 16 lutego 2009 r. Faktycznie szkolenie trwało do dnia 18 lutego 2009 r. W związku z rozpoczęciem szkolenia decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. skarżącemu przyznano dodatek szkoleniowy w wysokości 20% zasiłku dla bezrobotnych. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L., wygaszono decyzję z [...] listopada 2009 r. w sprawie przyznania dodatku szkoleniowego. W odwołaniu od decyzji z [...] marca 2009 r. A. C. podniósł zarzut sprzeczności decyzji z umową dotyczącą indywidualnego szkolenia osoby bezrobotnej, jaką zawarł z Prezydentem Miasta L., gdyż zgodnie z informacją zawartą w skierowaniu na szkolenie odwołujący się był uprawniony do pobierania dodatku szkoleniowego oraz zasiłku dla bezrobotnych. Ponadto odwołujący się podniósł zarzut naruszenia zasad ochrony praw słusznie nabytych i zakazu działania prawa wstecz. Organ odwoławczy uzasadniając rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy decyzję pierwszoinstancyjną wskazał na wstępie, że dodatek szkoleniowy został skarżącemu przyznany na podstawie obowiązującego wówczas art. 41 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415, z późn. zm.), zgodnie z którym - bezrobotnemu w okresie odbywania szkolenia, na które został skierowany przez starostę, przysługiwał dodatek szkoleniowy, w wysokości 20% zasiłku dla bezrobotnych. . Powyższe regulacje prawne obowiązywały do dnia 31 stycznia 2009 r., co oznacza, że do tego dnia osoby bezrobotne kierowane do odbycia szkolenia nabywały prawo do dodatku szkoleniowego w wysokości 20 % zasiłku. W dniu 1 lutego 2009 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. Nr 6 poz. 33; dalej jako: ustawa nowelizująca), wprowadzająca m.in. zmianę uregulowań zawartych w art. 41 ustawy. W świetle art. 41 ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym od 1 lutego 2009 r. bezrobotnemu w okresie odbywania szkolenia, na które został skierowany przez starostę, przysługuje stypendium finansowane ze środków Funduszu Pracy. Z kolei zgodnie z ust. 1a cytowanego artykułu w okresie pobierania stypendium, nie przysługuje zasiłek dla bezrobotnych. W konsekwencji od dnia 1 lutego 2009 r. osobom skierowanym do odbycia szkolenia przysługuje wyłącznie prawo do stypendium. Zgodnie z art. 22 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej osoby, które do dnia wejścia w życie ustawy zostały skierowane na szkolenie, kontynuują je na zasadach określonych w przepisach dotychczasowych. Natomiast dodatki szkoleniowe i stypendia przyznane przed dniem wejścia w życie ustawy stają się stypendiami w rozumieniu niniejszej ustawy. Z mocy przytoczonych przepisów ustawy, dotychczasowe dodatki szkoleniowe i stypendia z tytułu odbywania szkolenia, pobierane przez osoby bezrobotne stały się stypendiami i nadal są wypłacane, w przypadku kontynuowania np. szkolenia po dacie 1 lutego 2009 r. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że skoro z dniem 1 lutego 2009 r. przestały istnieć dodatki szkoleniowe, to decyzja z dnia [...] listopada 2008 r. w przedmiocie przyznania skarżącemu dodatku szkoleniowego, stała się od tego dnia bezprzedmiotowa. Bezprzedmiotowość decyzji w świetle art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia, co nastąpiło w niniejszej sprawie w odniesieniu do decyzji o przyznaniu dodatku szkoleniowego. Organ odwoławczy podniósł także, że organ I instancji nie ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia wygaśnięcia z dniem 1 lutego 2009 r. decyzji w przedmiocie przyznania dodatku szkoleniowego, ale jednocześnie decyzją z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] przyznał skarżącemu od tego dnia prawo do stypendium z tytułu odbywania szkolenia. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. C. podniósł zarzuty błędu w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę decyzji oraz niezgodność z podstawowymi zasadami państwa prawnego. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że kwestionuje przede wszystkim formę i czas wydania decyzji, tj. fakt, iż została wydana w dniu [...] marca 2009 r. z mocą obowiązującą od dnia 1 lutego 2009 r. Skarżący podniósł, iż nie kwestionuje obowiązujących przepisów prawa, ale sposób ich wprowadzenia w życie w jego przypadku. W ocenie skarżącego decyzja o wygaśnięciu decyzji w sprawie przyznania dodatku szkoleniowego i wydana w jej następstwie decyzji o wstrzymaniu wypłaty zasiłku stanowi działające wstecz, jednostronne pogwałcenie zawartej umowy. Decyzja ta jest niezgodna z podstawowymi zasadami państwa prawnego: zasadą ochrony praw słusznie nabytych, zasadą nie działania prawa wstecz oraz vacatio legis, a także fundamentalnymi zasadami prawa cywilnego zawartymi w Kodeksie Cywilnym, w tym zasadą współżycia społecznego, oraz zasadą swobody zawierania umów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi mogącymi stanowić podstawę jej usunięcia z obrotu prawnego. U źródeł zaistniałego w sprawie sporu prawnego pomiędzy skarżącym a organem administracji publicznej leży zmiana przepisów ustawy o promocji zatrudnienia (...) w zakresie zasad przyznawania zasiłków dla bezrobotnych oraz innych świadczeń należnych osobom odbywającym szkolenia, na podstawie skierowania z urzędu pracy. W świetle przepisów obowiązujących do dnia 31 stycznia 2009 r. bezrobotnemu w okresie odbywania szkolenia, na które został skierowany przez starostę, przysługuje dodatek szkoleniowy, w wysokości 20% zasiłku dla bezrobotnych (art. 41 ust. 1 i 3 ustawy z ówczesnym brzmieniu). W ówczesnym stanie prawnym osoba bezrobotna, spełniająca warunki nabycia prawa do zasiłku i skierowana na szkolenie z z urzędu pracy otrzymywała zatem dwojakiego rodzaju świadczenia: zasiłek dla bezrobotnych (art. 72) oraz dodatek szkoleniowy (art. 41). Z dniem 1 lutego 2009 r. weszła w życie wspomniana wyżej ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Ustawa nowelizująca wprowadziła m.in. zasadnicze zmiany w zasadach przyznawania świadczeń bezrobotnym skierowanym na szkolenia z urzędu pracy. Istota tych zmian w omawianym zakresie polegała na zastąpieniu dodatku szkoleniowego do zasiłku innym świadczeniem – stypendium. W świetle przepisów obowiązujących od dnia 1 lutego 2009 r. wysokość stypendium wynosi miesięcznie 120 % zasiłku dla bezrobotnych, pod warunkiem że liczba godzin szkolenia wynosi nie mniej niż 150 godzin miesięcznie; w przypadku niższego miesięcznego wymiaru godzin szkolenia wysokość stypendium ustala się proporcjonalnie (art. 41 ust. 1 i ust. 3 ustawy po nowelizacji). Jednocześnie nowelizacja wprowadziła zasadę, zgodnie z którą w okresie pobierania stypendium nie przysługuje zasiłek dla bezrobotnych. Porównując regulacje obowiązujące przed i po wejściu w życie omówionych zmian prawnych należy stwierdzić, że w stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 lutego 2009 r. bezrobotnemu skierowanemu na szkolenie przysługuje tylko jedno świadczenie – w postaci stypendium. W istocie wielkość stypendium, stanowiącego 120% zasiłku, odpowiada co do zasady wysokości poprzednio przyznawanych świadczeń – zasiłku oraz dodatku szkoleniowego w wysokości 20% zasiłku. Ustawa nowelizująca nie pogorszyła zatem sytuacji osób bezrobotnych, gdyż globalna wielkość świadczeń jest co do zasady taka sama. Należy mieć na uwadze, że kwota otrzymywanego stypendium jest uzależniona od liczby godzin szkolenia miesięcznie, a poza tym przepisy przejściowe, zawarte w ustawie nowelizującej wprowadzają szczególne uregulowania co do wysokości stypendium w 2009 r. (art. 22 ust. 5-7). Przepisy te nie mają jednak znaczenia w przedmiotowej sprawie. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znaczenie ma natomiast treść uregulowań przejściowych zawartych w art. 22 ust. 1 i ust. 2 ustawy nowelizującej. Zgodnie z tymi przepisami osoby, które do dnia wejścia w życie ustawy zostały skierowane na szkolenie, staż i przygotowanie zawodowe w miejscu pracy, kontynuują je na zasadach określonych w dotychczasowych przepisach. Dodatki szkoleniowe i stypendia przyznane przed dniem wejścia w życie ustawy stają się stypendiami w rozumieniu niniejszej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 3 (dotyczącego zasad wypłaty stypendiów za staż, a zatem nieistotnego z punktu widzenia przedmiotowej sprawy). Niestety treść przepisów przejściowych nie została sformułowana w sposób jasny i precyzyjny. Językowa wykładnia cytowanych przepisów prowadzi do sprzecznych wniosków. Treść ust. 1 sugerowałaby konkluzję, że dotychczas przyznane świadczenia na rzecz osób skierowanych na szkolenia należy wypłacać na zasadach dotychczas obowiązujących, jednak z kolei przeczy temu ust. 2, który sugeruje konieczność traktowania dodatków szkoleniowych jak stypendiów w rozumieniu nowych przepisów, co wskazywałoby na stosowanie do ich wypłaty aktualnie obowiązujących zasad. Wobec niejasnego brzmienia omawianych przepisów przejściowych przy ich interpretacji konieczne jest zatem sięgnięcie do metod wykładni systemowej i celowościowej. Jak wspomniano wyżej, celem jaki przyświecał ustawodawcy przy tworzeniu nowych zasad wypłaty świadczeń na rzecz bezrobotnych było zastąpienie podwójnego świadczenia w postaci zasiłku i dodatku szkoleniowego, jednym świadczeniem – stypendium, którego wysokość jest jednakże uzależniona od nakładu pracy szkolącej się osoby bezrobotnej, mierzonego miesięcznym wymiarem godzin szkolenia. Innymi słowy, wysokość świadczenia powinna być proporcjonalna do nakładu czasu, jaki osoba bezrobotna poświęca na szkolenie. Taki system świadczeń jest bardziej motywujący dla podejmowania szkoleń aktywizujących zawodowo osoby pozostające bez pracy. Ponadto istotne wskazówki dla interpretacji przepisów przejściowych zawartych w ustawie nowelizującej daje wykładnia systemowa. Ustawodawca uregulował w art. 22 szczegółowe zasady wypłaty świadczeń na rzecz bezrobotnych w stosunku do osób, którym przyznano świadczenia na podstawie przepisów poprzednio obowiązujących. Gdyby zamiarem ustawodawcy było przyjęcie zasady wypłacania świadczeń według dotychczas obowiązujących reguł, takie szczegółowe rozwiązania byłyby zbędne. Podstawowym założeniem wykładni prawnej musi być teza o racjonalności prawodawcy, który nie stanowi norm prawnych zbędnych lub wewnętrznie sprzecznych. Względy wykładni systemowej i celowościowej przepisów przejściowych zawartych w ustawie nowelizującej każą przyjąć taką interpretację, że dodatki szkoleniowe przyznane na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów stają się z dniem 1 lutego 2009 r. stypendiami i podlegają zasadom wypłaty określonym w przepisach aktualnie obowiązujących. Wysokość dodatków szkoleniowych przyznanych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej musi być zatem dostosowana do nowych reguł, obowiązujących w odniesieniu do stypendiów, w tym z uwzględnieniem relacji pomiędzy wysokością stypendium a liczbą godzin szkolenia. W świetle powołanego jako jedna z podstaw prawnych zaskarżonej decyzji art. 162 § 1 pkt 1 KPA organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Jak podkreśla się w literaturze "Bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień prze stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek" [J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 764-765 i cyt. tam literatura). Trafne jest zatem stanowisko organu, że bezprzedmiotowość decyzji z dnia [...] listopada 2009 r., przyznającej dodatek szkoleniowy skarżącemu, wynika z faktu wprowadzenia ustawą nowelizującą odmiennych zasad wypłaty świadczeń na rzecz osób odbywających szkolenia na podstawie skierowania z urzędu pracy. W świetle przytoczonego przepisu Kodeksu bezprzedmiotowość decyzji nie jest jedyną przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Stwierdzenie wygaśnięcia bezprzedmiotowej decyzji musi nakazywać przepis prawa lub musi to leżeć w interesie społecznym lub słusznym interesie strony. Żaden przepis ustawy nowelizującej w sposób wyraźnie brzmiący nie nakłada obowiązku wygaśnięcia decyzji dotyczących świadczeń na rzecz bezrobotnych odbywających szkolenia, przyznanych przed jej wejściem w życie. Ustawa nowelizująca zawiera przepisy intertemporalne, które określają jednak następstwa wyprowadzonej nowelizacji w zakresie stanów uregulowanych wcześniej stosowną decyzją administracyjną. Oznacza to, że sformułowanie zawarte w art. 22 ust. 2 ustawy nowelizującej jednoznacznie wskazuje, iż intencją ustawodawcy było upoważnienie organów administracji publicznej do wygaszania dotychczas wydanych decyzji o dodatkach szkoleniowych i stypendiach, i do wydawania nowych decyzji o stypendiach na podstawie aktualnie obowiązującej od 1 lutego 2009 r. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów naruszenia zasad ochrony praw słusznie nabytych i zakazu działania prawa wstecz oraz zachowania niezbędnego okresu vacatio legis przy wprowadzaniu zmian prawnych, należy zauważyć, że zasady te niewątpliwie stanowią fundament państwa prawnego. Zasady te nie mają jednakże charakteru absolutnego w tym sensie, że uniemożliwiają wprowadzanie jakichkolwiek zmian prawnych pogarszających sytuację adresatów norm prawnych. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 22 grudnia 1997r. (K. 2/97; OTK 1997, nr 5-6, poz. 72) stwierdził: "(...) konstytucja nie zakazuje ustawodawcy wprowadzania jakichkolwiek zmian do istniejących regulacji prawnych, w tym także zmian połączonych z pogorszeniem sytuacji niektórych grup obywateli. Trybunał Konstytucyjny badając konstytucyjność takich regulacji każdorazowo ma na uwadze, czy nie zachodzi taka sytuacja, że ustawodawca regulujący odmiennie dotychczasowe uprawnienia, wprowadza - z punktu widzenia praw obywateli - rozwiązania trafniejsze, lepiej odpowiadające założeniom konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że wybór trafniejszych rozwiązań należy do kompetencji ustawodawcy, co oczywiście nie wyklucza konstytucyjnej oceny takich rozwiązań.". Analogicznie w orzeczeniu z 22 sierpnia 1990r. (K. 7/90; OTK 1990, t. 2, poz. 5): "Chroniąc prawa nabyte nie można jednak przyjąć, iż każda zmiana istniejącej regulacji, która byłaby zmianą na niekorzyść pewnej grupy obywateli, jest ustawodawczo zakazana. Rozpatrując w każdym przypadku wprowadzenie takiej zmiany należy rozważyć, czy nie zaistniała np. sytuacja, w której inaczej regulując dotychczasowe uprawnienia nie prowadzi się do rozwiązań z punktu widzenia praw obywateli trafniejszych oraz lepiej odpowiadających założeniom Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny nie ma podstaw twierdzić, iż ustawodawca nie może ocenić negatywnie dokonanych wcześniej rozwiązań legislacyjnych. Ponadto można mieć do czynienia z sytuacją, iż stojąc przed wyborem różnych dóbr ustawodawca wypowie się na rzecz tego, które uzna za cenniejsze". Sam fakt, że w konkretnej sytuacji skarżącego nowelizacja przepisów doprowadziła do niekorzystnej dlań zmiany zasad przyznawania świadczeń z tytułu szkoleń nie oznacza, że doszło do naruszenia zasad ochrony prawa nabytych i zakazu działania prawa wstecz. Jak wywiedziono wyżej, nowy system świadczeń jest bardziej motywujący dla podejmowania szkoleń aktywizujących zawodowo osoby pozostające bez pracy, zmiana prawna miała zatem należyte uzasadnienie. Jak wywiedziono wyżej, wykładnia celowościowa i systemowa przepisów przejściowych wskazuje na konieczność takiej ich interpretacji, że dodatki szkoleniowe przyznane na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów stają się z dniem 1 lutego 2009 r. stypendiami i podlegają zasadom wypłaty określonym w przepisach aktualnie obowiązujących. Nie ma zatem podstaw do stawiania organom administracji zarzutu naruszenia wspomnianych zasad konstytucyjnych poprzez prawidłowe stosowanie obowiązujących przepisów, których zgodności z Konstytucją podważyć nie można. Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia zasad określonych w Kodeksie cywilnym, w tym zasad współżycia społecznego i zasady swobody zawierania umów. Przyznawanie świadczeń z tytułu odbywania szkoleń bezrobotnych skierowanych z urzędu pracy odbywa się w drodze decyzji administracyjnej i przepisy Kodeksu cywilnego nie mają w tym zakresie żadnego zastosowania. Fakt, iż szkolenie odbywa się na podstawie umowy nie ma w sprawie żadnego znaczenia. Z powyższych przyczyn Sąd, działając na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.