III SA/Lu 303/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca),, SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Starszy referent Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 września 2011 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa rozpatrzył odwołanie M. S. i utrzymał w mocy skarżoną przez niego decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w/w decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. odmówiono stronie przyznania wnioskowanej płatności na rok 2010 z uwagi na fakt, udokumentowany protokółem z kontroli, że część deklarowanej działki rolnej A o pow. 0,99 ha jest nieużytkiem, niewykorzystywanym do uprawy roślin, położonym na terenie podmokłym, uniemożliwiającym fizyczny pomiar tejże działki. Pomiar drugiej działki C wskazywał, że jej powierzchnia wynosiła 0,12 ha, a nie 0,22 ha, jak to strona zadeklarowała we wniosku. Z jego treści wynikało, iż strona ubiegała się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) do dwóch działek rolnych oznaczonych numerami - A i C o łącznej pow. 1,22 ha. Natomiast w czasie kontroli na miejscu stwierdzono powierzchnię 0,12 ha, która mogłaby się kwalifikować do płatności – JPO. Ze względu na występującą różnicę w powierzchni działek organ I instancji odmówił przyznania płatności oraz nałożył na stronę sankcje za przedeklarowanie powierzchni zgłoszonej do płatności. Odnosząc się do zarzutów odwołania, że błędnie ustalono stan faktyczny sprawy w oparciu o nierzetelny raport z kontroli, nie uwzględniono, iż działka C stanowi nadrzeczną łąkę, podtapianą przez bobry, mające tam swoje siedlisko, o czym organ wiedział (informację na ten temat przekazano mu w piśmie z dnia 23 października 2009 r.) oraz wadliwie zmierzono działkę C, czego dowodem jest wynik z wcześniejszej kontroli z 2009 r., która nie zakwestionowała powierzchni 0,22 ha, organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestia materialno-prawnych przesłanek przyznania płatności na rok 2010 została uregulowana w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051, ze zm.). W/w ustawa w art. 7 określa przesłanki, jakie musi spełniać wnioskodawca aby uzyskać płatności do gruntów rolnych. W rozpoznawanej sprawie procentowa różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym we wniosku, a obszarem stwierdzonym wynosi 100 %. Co do tego skarżący nie zgłosił żadnych zastrzeżeń, a mógł to zrobić po zapoznaniu się z wynikami przeprowadzonej kontroli, zakończonej raportem doręczonym skarżącemu. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa argumentował dalej, że w tych warunkach, po pierwsze, zasadnie odmówiono stronie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a po drugie zastosowano sankcje, o których mowa w art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. U.E. L z 2009 r. nr 316, poz. 65). Organ odwoławczy wyjaśnił dodatkowo, że w myśl art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r., system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych), tzw. system LPIS (GIS), którego rolą jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia działki rolnej położonej na działce ewidencyjnej nie przekracza powierzchni uprawniającej do dopłat. W skardze sądowej M. S. zarzucił, że rozstrzygnięcie organu rażąco narusza przepisy art. art. 7, 8, 9, 10, 12 § 1 i 35 § 1 k.p.a. bowiem nie zgromadzono pełnego materiału dowodowego i niedokładnie ustalono stan faktyczny, w sytuacji kiedy pomylono numery działek, o czym sygnalizowano pracownikom Biura Powiatowego ARiMR, nie uwzględniono wyników wcześniejszej kontroli z 2009 r. dotyczącej pomiaru działki C (jej powierzchnia wynosiła i wynosi 0,22 ha, a nie 0,12 ha, jak ustala organ), błędnie przyjęto, iż działka A jest nieużytkiem, podczas gdy stanowi ona łąkę, przez którą przepływa rzeka Stok będąca siedliskiem bobrów, objętych ochroną prawną w ramach programu Natura 2000 oraz zlekceważono informację ten temat, zawartą w piśmie Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 czerwca 2008 r., że w przypadku podstopień na obszarach objętych płatnościami rolnik jest zobowiązany powiadomić o tym organ, a ten powinien płatność przyznać. W uzasadnieniu skargi M. S. podniósł między innymi, że obowiązkiem kontrolujących było prawidłowe udokumentowanie istniejącego stanu rzeczy. Niedopełnienie tego obowiązku doprowadziło bezpodstawnie do "zniknięcia" ponad 1 ha powierzchni. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Formułowane w niej zarzuty nie podważają argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wyjaśniającej zarówno ustalenia faktyczne, które legły u podstaw rozstrzygnięcia, jak i względy natury prawnej, wynikające z zasad określonych w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz zasad przewidzianych w przepisach unijnych, szeroko przez organ omawianych. Ze szczegółowych zasady i trybu przyznawania rolnikom płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej oraz wsparcia specjalnego, wynika, że postępowanie w sprawie przyznania płatności wszczynane jest na wniosek rolnika (art. 18 w/w ustawy). Rolnik ubiegający się o przyznanie pomocy w ramach systemu płatności obszarowych może złożyć tylko jeden wniosek w ciągu roku. Wymagania jakim powinien odpowiadać wniosek określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 44, poz. 269) w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2009 r. (Dz. U. z 2009r. Nr 40, poz.328). Decyzje w sprawie przyznania płatności wydawane są w oparciu o dane zamieszczone we wniosku oraz ustalenia poczynione w trakcie kontroli tych wniosków. Zasadą jest w myśl art. 3 omawianej ustawy, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, a przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Ustawa o płatnościach jest regulacją szczególną w stosunku do ogólnych zasad postępowania administracyjnego, wynikających z art. 9 i art. 10 k.p.a. – zobowiązujących organ do udzielania stronie informacji faktycznej i prawnej oraz do zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu w każdym jego stadium. Art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach jednoznacznie określa, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ustawa o płatnościach nakłada na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności obowiązek przedstawiania dowodów oraz składania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy. Wnioskodawcę obciąża więc obowiązek udowodnienia faktu, z którego wnioskodawca wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. W postępowaniu o przyznanie płatności, to nie organ, ale wnioskodawca (posiadacz gruntów) powinien przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Zatem organ ma rację, że nie ciąży na nim obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Ustawa o płatnościach przewiduje możliwość skontrolowania wniosku o przyznanie płatności. Art. 30 ustawy określa rodzaje kontroli realizowane przez organ. Są to m.in. określone w przepisach rozporządzeń unijnych kontrole administracyjne oraz kontrole przeprowadzane na miejscu. Prawo organu do przeprowadzenia czynności kontrolnych wynika z treści przepisów wspólnotowych, w tym z rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina. Zgodnie z art. 26 ust. 1 cyt. rozporządzenia, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Kontrola na miejscu ma doprowadzić do jednoznacznego zweryfikowania i ustalenia czy deklarowane we wniosku o dopłaty powierzchnie działek rolnych i rodzaj tych upraw odpowiadają stanowi faktycznemu w danym okresie. Kontrola na miejscu polega przede wszystkim na sprawdzeniu zgodności danych podanych we wniosku o przyznanie płatności ze stanem faktycznym w gospodarstwie i przestrzegania zasad dobrej kultury rolnej. Kontrole na miejscu mają na celu: a) ustalenie granic i powierzchni działek rolnych, b) zweryfikowanie zadeklarowanej grupy upraw/uprawy na danej działce rolnej, c) sprawdzenie przestrzegania minimalnych wymagań (norm) utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej. Wystąpienie z wnioskiem o przyznanie płatności obliguje organ do przeprowadzenia kontroli wniosku i zawartych w nim informacji przez wnioskodawcę. Szczególny tryb postępowania w tego rodzaju sprawach wyłącza obowiązek organu powiadamiania wnioskodawcy o czasie i miejscu przeprowadzania czynności kontrolnych. Kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli (art. 27 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009). Wynika stąd, że zasadą są kontrole niezapowiedziane, a wcześniejsze powiadomienie o nich jest wyjątkiem, z którego skorzystanie może być rozważane wyłącznie pod względem celowościowym. Zatem udział strony w czynnościach kontrolnych nie jest obowiązkowy, a skoro tak, to organ nie ma również obowiązku zawiadamiania strony o terminie kontroli. Dla prawidłowości postępowania ważne jest natomiast, by rolnik został poinformowany o jej wynikach i miał możliwość wypowiedzenia się co do ustaleń poczynionych w trakcie kontroli. Z analizy akt administracyjnych wynika, że skarżącemu został doręczony raport z kontroli. Skarżący nie wniósł jednak żadnych uwag, do czego miał pełne prawo, a z którego nie skorzystał. W myśl art. 30 a ust. 8 komentowanej ustawy, w przypadku gdy kontrolowany nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu, zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie, co do ustaleń w nim zawartych. Zgodnie z treścią art. 73 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 zmniejszeń i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się w przypadku gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Zmniejszeń i wykluczeń nie stosuje się w odniesieniu do tych części wniosku o przyznanie pomocy, co do których rolnik informuje właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że organ ten nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku. Oznacza to, że podane przez rolnika informacje są każdorazowo weryfikowane i analizowane z punktu widzenia faktycznej sytuacji, stwierdzonej w trakcie czynności kontrolnych. W sytuacji, kiedy skarżący nie zgłasza zastrzeżeń do protokółu kontroli (tylko dlatego, że traktuje doręczony mu raport jako wstępny, niewiążący dokument) i nie kwestionuje pomiarów dokonanych przez kontrolujących, to nie może skutecznie zarzucać w odwołaniu od decyzji I instancji, że organ ten bezpodstawnie odmawia przyznania płatności i pomija fakt, że działka A jest siedliskiem bobrów i jest ona zalewana przez pobliską rzekę S. W swoim wniosku o przyznanie płatności skarżący nie informuje o tym organu. Nie czyni tego również po złożeniu wniosku. Dopiero na etapie postępowania odwoławczego powołuje się na tego rodzaju okoliczność, co jest czynnością spóźnioną. Jak wyżej wykazano, postępowanie w sprawie przyznania płatności wszczynane jest na wniosek rolnika. W efekcie nie można mówić, że w rozpoznawanej sprawie strona uprzedziła właściwy organ o tym, że wniosek o przyznanie pomocy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu jego złożenia. Ustalenia z wcześniejszych kontroli, w oparciu o które organ rozstrzyga o płatnościach przysługujących w poprzednim okresie, nie są wystarczającym dowodem, że stan posiadanych przez wnioskodawcę działek rolniczych nie ulega zmianom, wykluczającym prawo do płatności w 2010 r. Podkreślenia wymaga, że skarżący nie przedstawia rzeczowego dowodu, podważającego ustalenia poczynione w trakcie kontroli. Takim dowodem nie jest pismo z dnia 23 października 2009 r. (k. 7 akt sądowych), w którym skarżący informuje, iż w złożonym wniosku o przyznanie płatności obszarowej na 2009 r. nie zawiadomił o podtapianiu działki ewidencyjnej nr 106 przez bobry budujące tamy na rzece. Przyznanie płatności za 2009 r. jest odrębną sprawą od sprawy załatwionej skarżoną obecnie ostateczną decyzją Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] kwietnia 2011 r., dotyczącą odmowy przyznania wnioskowanej płatności za 2010 r. Skoro organ stwierdza nieprawidłowości we wniosku skarżącego, to musi pominąć deklarowane dane, mając na uwadze informacje uzyskane w trakcie kontroli na miejscu (kontroli powierzchni gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego). Organ nie ma obowiązku urzędowego uwzględniania informacji zgłaszanych wcześniej, przed złożeniem wniosku. Jeśli strona składa wniosek, to po pierwsze, nie może zapominać o tym, że wskazane w nim dane powinny być zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy, a po drugie, musi się liczyć z tym, że organ ma prawo weryfikować wniosek z punktu widzenia ustaleń wynikających z przeprowadzonej kontroli. Ustalenia te są rozstrzygające dla organu, który wysokość płatności obszarowych ustala jako iloczyn powierzchni kwalifikującej się do płatności i stawek obszarowych na 1 ha powierzchni, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości oraz niezgodności (art. 7 ust. 4 pkt 1 ustawy z 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego). Zagadnienie to wyjaśnia uzasadnienie zaskarżonej decyzji, wydanej po przeanalizowaniu przez organ prawidłowo zgromadzonego i ocenionego materiału dowodowego, w tym wyników przeprowadzonej kontroli. W tej materii organ opiera się o szczegółowo przytoczone i wyjaśnione przepisy prawa. Wydane w dniu [...] kwietnia 2011 r. rozstrzygnięcie organu odwoławczego daje wyraźną odpowiedź na pytanie, jakimi względami kierował się rozpatrując wniosek skarżącego o przyznanie płatności na rok 2010 i dlaczego nie uznaje między innymi "łąki nadrzecznej" o pow. 0,99 ha. W związku z powyższym pozbawioną usprawiedliwionych podstaw skargę należało oddalić na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ).