III SA/Lu 304/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wypłaty zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...], wydaną z upoważnienia Wojewody L., po rozpatrzeniu odwołania A. C., utrzymano w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...], w sprawie wstrzymania wypłaty zasiłku dla bezrobotnych. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach sprawy: A. C. został w dniu 15 października 2008 r. zarejestrowany jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku, przysługującym od dnia 23 października 2008 r. W dniu 14 listopada 2008 r. otrzymał z urzędu pracy skierowanie na szkolenie nt.: "Kurs dla osób ubiegających się o uprawnienie do sporządzania świadectw charakterystyki energetycznej budynków, lokalu mieszkalnych oraz części budynku stanowiących samodzielną część techniczno-użytkową". Szkolenie miało odbywać się w okresie od 16 listopada 2008 r. do 16 lutego 2009 r. Faktycznie szkolenie trwało do dnia 18 lutego 2009 r. W związku z rozpoczęciem szkolenia decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. skarżącemu przyznano dodatek szkoleniowy w wysokości 20% zasiłku dla bezrobotnych. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L., orzeczono o wstrzymaniu wypłaty skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych od dnia 1 lutego 2009 r. W odwołaniu od decyzji z [...] marca 2009 r. A. C. podniósł zarzut sprzeczności decyzji z umową dotyczącą indywidualnego szkolenia osoby bezrobotnej, jaką zawarł z Prezydentem Miasta L., gdyż zgodnie z informacją zawartą w skierowaniu na szkolenie odwołujący się był uprawniony do pobierania dodatku szkoleniowego oraz zasiłku dla bezrobotnych. Ponadto odwołujący się podniósł zarzut naruszenia zasad ochrony praw słusznie nabytych i zakazu działania prawa wstecz. Organ odwoławczy uzasadniając rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy decyzję pierwszoinstancyjną wskazał na wstępie, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowi art. 41 ust. 1a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415, z późn. zm.), zgodnie z którym - w okresie pobierania stypendium nie przysługuje zasiłek dla bezrobotnych. Powyższa regulacja zastała wprowadzona ustawą z dnia 19 grudnia 2009 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. Nr 6 poz. 33; dalej jako: ustawa nowelizująca) i obowiązuje od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. od dnia 1 lutego 2009 r. W dalszej części rozważań organ przywołał treść art. 22 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej, z którego wynika, iż osoby, które do dnia wejścia w życie ustawy zostały skierowane na szkolenie, kontynuują je na zasadach określonych w przepisach dotychczasowych, natomiast dodatki szkoleniowe i stypendia przyznane przed dniem wejścia w życie ustawy stają się stypendiami w rozumieniu niniejszej ustawy. Z tego też względu, w ocenie organu, z tytułu odbywania szkolenia, do dnia 31 stycznia 2009 r. skarżącemu przysługiwał zasiłek dla bezrobotnych, przy jednoczesnym pobieraniu dodatku szkoleniowego w wysokości 20 % zasiłku, natomiast od dnia 1 lutego 2009 r. przysługuje wyłącznie stypendium z tytułu odbywania szkolenia, o czym orzeczono w decyzji z [...] marca 2009 r., znak: [...]. Organ wskazał, iż w dniu 17 listopada 2008 r. skarżący został prawidłowo poinformowany - z uwagi na obowiązujące wówczas przepisy prawa - o możliwości pobierania zasiłku dla bezrobotnych przy jednoczesnym pobieraniu dodatku szkoleniowego z tytułu odbywania szkolenia, zaś w świetle uregulowań zawartych w art. 41 ust. 1a ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lutego 2009 r., w okresie pobierania od tego dnia stypendium z tytułu odbywania szkolenia, nie przysługuje zasiłek dla bezrobotnych. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. C. podniósł zarzuty błędu w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę decyzji oraz niezgodność z podstawowymi zasadami państwa prawnego. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że kwestionuje przede wszystkim formę i czas wydania decyzji, tj. fakt, iż została wydana w dniu [...] marca 2009 r. z mocą obowiązującą od dnia 1 lutego 2009 r. Skarżący podniósł, iż nie kwestionuje obowiązujących przepisów prawa, ale sposób ich wprowadzenia w życie w jego przypadku. W ocenie skarżącego decyzja o wygaśnięciu decyzji w sprawie przyznania dodatku szkoleniowego i wydana w jej następstwie decyzja o wstrzymaniu wypłaty zasiłku stanowi działające wstecz, jednostronne pogwałcenie zawartej umowy. Decyzja ta jest niezgodna z podstawowymi zasadami państwa prawnego: zasadą ochrony praw słusznie nabytych, zasadą nie działania prawa wstecz oraz vacatio legis, a także fundamentalnymi zasadami prawa cywilnego zawartymi w Kodeksie Cywilnym, w tym zasadą współżycia społecznego, oraz zasadą swobody zawierania umów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi mogącymi stanowić podstawę jej usunięcia z obrotu prawnego. U źródeł zaistniałego w sprawie sporu prawnego pomiędzy skarżącym a organem administracji publicznej leży zmiana przepisów ustawy o promocji zatrudnienia (...) w zakresie zasad przyznawania zasiłków dla bezrobotnych oraz innych świadczeń należnych osobom odbywającym szkolenia, na podstawie skierowania z urzędu pracy. W świetle przepisów obowiązujących do dnia 31 stycznia 2009 r. bezrobotnemu w okresie odbywania szkolenia, na które został skierowany przez starostę, przysługuje dodatek szkoleniowy, w wysokości 20% zasiłku dla bezrobotnych (art. 41 ust. 1 i 3 ustawy z ówczesnym brzmieniu). W ówczesnym stanie prawnym osoba bezrobotna, spełniająca warunki nabycia prawa do zasiłku i skierowana na szkolenie z urzędu pracy otrzymywała zatem dwojakiego rodzaju świadczenia: zasiłek dla bezrobotnych (art. 72) oraz dodatek szkoleniowy (art. 41). Z dniem 1 lutego 2009 r. weszła w życie wspomniana wyżej ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Ustawa nowelizująca wprowadziła m.in. zasadnicze zmiany w zasadach przyznawania świadczeń bezrobotnym skierowanym na szkolenia z urzędu pracy. Istota tych zmian w omawianym zakresie polegała na zastąpieniu dodatku szkoleniowego innym świadczeniem – stypendium. W świetle przepisów obowiązujących od dnia 1 lutego 2009 r. wysokość stypendium wynosi miesięcznie 120 % zasiłku dla bezrobotnych, pod warunkiem że liczba godzin szkolenia wynosi nie mniej niż 150 godzin miesięcznie; w przypadku niższego miesięcznego wymiaru godzin szkolenia wysokość stypendium ustala się proporcjonalnie (art. 41 ust. 1 i ust. 3 ustawy po nowelizacji). Jednocześnie, co szczególnie istotne w badanej sprawie, nowelizacja wprowadziła zasadę, zgodnie z którą w okresie pobierania stypendium nie przysługuje zasiłek dla bezrobotnych (art. 41 ust. 1a). Porównując regulacje obowiązujące przed i po wejściu w życie omówionych zmian prawnych należy stwierdzić, że w stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 lutego 2009 r. bezrobotnemu skierowanemu na szkolenie przysługuje tylko jedno świadczenie – w postaci stypendium. W istocie wielkość stypendium, stanowiącego 120% zasiłku, odpowiada co do zasady wysokości poprzednio przyznawanych świadczeń – zasiłku oraz dodatku szkoleniowego w wysokości 20% zasiłku. Ustawa nowelizująca nie pogorszyła zatem sytuacji osób bezrobotnych, gdyż globalna wielkość świadczeń jest co do zasady taka sama. Należy mieć na uwadze, że kwota otrzymywanego stypendium jest uzależniona od liczby godzin szkolenia miesięcznie, a poza tym przepisy przejściowe, zawarte w ustawie nowelizującej wprowadzają szczególne uregulowania co do wysokości stypendium w 2009 r. (art. 22 ust. 5-7). Przepisy te nie mają jednak znaczenia w przedmiotowej sprawie. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znaczenie ma natomiast treść uregulowań przejściowych zawartych w art. 22 i 24 ustawy nowelizującej. Zgodnie z art. 22 ust. 1 i 2 osoby, które do dnia wejścia w życie ustawy zostały skierowane na szkolenie, staż i przygotowanie zawodowe w miejscu pracy, kontynuują je na zasadach określonych w dotychczasowych przepisach. Dodatki szkoleniowe i stypendia przyznane przed dniem wejścia w życie ustawy stają się stypendiami w rozumieniu niniejszej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 3 (dotyczącego zasad wypłaty stypendiów za staż, a zatem nieistotnego z punktu widzenia przedmiotowej sprawy). Z kolei w świetle art. 24 ustawy nowelizującej zasiłki dla bezrobotnych przyznane przed dniem wejścia w życie ustawy są wypłacane w wysokości i przez okres wynikający z dotychczasowych przepisów. Niestety treść przepisów przejściowych nie została sformułowana w sposób jasny i precyzyjny. Językowa wykładnia cytowanych przepisów prowadzi do sprzecznych wniosków. Treść art. 22 ust. 2 sugeruje konieczność traktowania dodatków szkoleniowych jak stypendiów w rozumieniu nowych przepisów, co wskazywałoby na stosowanie do ich wypłaty aktualnie obowiązujących zasad. Z kolei z literalnie odczytywanego art. 24 można wyprowadzać wniosek, że od dnia 1 lutego 2009 r. do wypłaty zasiłków przyznanych przed tym dniem należy stosować przepisy wcześniej obowiązujące. Wobec niejasnego brzmienia omawianych przepisów przejściowych przy ich interpretacji konieczne jest sięgnięcie do metod wykładni systemowej i celowościowej. Jak wspomniano wyżej, celem jaki przyświecał ustawodawcy przy tworzeniu nowych zasad wypłaty świadczeń na rzecz bezrobotnych było zastąpienie podwójnego świadczenia w postaci zasiłku i dodatku szkoleniowego, jednym świadczeniem – stypendium, którego wysokość jest jednakże uzależniona od nakładu pracy szkolącej się osoby bezrobotnej, mierzonego miesięcznym wymiarem godzin szkolenia. Innymi słowy, wysokość świadczenia powinna być proporcjonalna do nakładu czasu, jaki osoba bezrobotna poświęca na szkolenie. Taki system świadczeń jest bardziej motywujący dla podejmowania szkoleń aktywizujących zawodowo osoby pozostające bez pracy. Istotne wskazówki dla interpretacji przepisów przejściowych zawartych w ustawie nowelizującej daje wykładnia systemowa. Ustawodawca uregulował w art. 22 szczegółowe zasady wypłaty świadczeń na rzecz bezrobotnych w stosunku do osób, którym przyznano świadczenia na podstawie przepisów poprzednio obowiązujących. Gdyby zamiarem ustawodawcy było przyjęcie zasady wypłacania świadczeń według dotychczas obowiązujących reguł, takie szczegółowe rozwiązania byłyby zbędne. Podstawowym założeniem wykładni prawnej musi być teza o racjonalności prawodawcy, który nie stanowi norm prawnych zbędnych lub wewnętrznie sprzecznych. Należy zwrócić uwagę, że ustawa nowelizująca wprowadziła istotne zmiany do przepisów art. 71-73 ustawy, regulujących przesłanki nabycia prawa do zasiłku, jego wysokość i okres pobierania. W związku z treścią art. 24 ustawy nowelizującej zasady te nie będą miały zastosowania do zasiłków przyznanych przed dniem wejścia w życie nowych regulacji. Względy wykładni systemowej i celowościowej przepisów przejściowych zawartych w ustawie nowelizującej każą przyjąć taką interpretację, że dodatki szkoleniowe przyznane na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów stają się z dniem 1 lutego 2009 r. stypendiami i podlegają zasadom wypłaty określonym w przepisach aktualnie obowiązujących. Osobom takim jak skarżący, które uzyskały dodatki szkoleniowe przed wejściem w życie nowych przepisów po dniu 1 lutego 2009 r. w ich miejsce przysługiwać będzie stypendium ustalane według nowych zasad. W związku z tym pojawia się kluczowe dla sprawy pytanie, czy bezrobotny, który uzyskuje stypendium, zastępujące z mocy art. 22 ust. 2 ustawy nowelizującej, dotychczas otrzymywany dodatek szkoleniowy, może otrzymywać również przyznany dotychczas zasiłek dla bezrobotnych. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie względy wykładni celowościowej sprzeciwiają się takiej wykładni. Prowadziłaby ona bowiem do sytuacji, w której bezrobotny, odbywający szkolenie w wymiarze co najmniej 150 godzin miesięcznie otrzymuje stypendium w kwocie 120% zasiłku oraz sam zasiłek, należny mu na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów. Takie rozwiązanie w sposób nieuzasadniony uprzywilejowywałoby bezrobotnych, którzy uzyskali prawo do zasiłku na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 31 stycznia 2009 r., poprzez możliwość uzyskania podwójnych świadczeń, w stosunku do osób, które uzyskałyby prawo do świadczeń dopiero na gruncie przepisów obowiązujących od dnia 1 lutego 2009 r. Takie uprzywilejowanie, nie mające należytego uzasadnienia godziłoby w zasadę równości wobec prawa. W tym stanie rzeczy w ocenie Sądu jedyny możliwy kierunek wykładni przepisów ustawy o promocji zatrudnienia (...) oraz ustawy nowelizującej zmierzać musi do uznania, że w stosunku do osób, które uzyskują stypendium, zastępujące z mocy art. 22 ust. 2 ustawy nowelizującej dotychczas otrzymywany dodatek szkoleniowy, znajduje zastosowanie art. 41 ust. 1a ustawy o promocji zatrudnienia (...), a zatem osoby te przez okres pobierania stypendium mają wstrzymaną wypłatę zasiłku. Zachowują natomiast prawo do zasiłku przez okres przyznany decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...]. Fakt, iż w przypadku stypendium otrzymywanego przez skarżącego, na mocy decyzji z [...] marca 2009 r., znak: [...], jest ono znacznie niższe niż dotychczas otrzymywane świadczenia (10,8 % zasiłku) nie stanowi dyskryminacji skarżącego czy naruszenia jego praw słusznie nabytych. Jak wywiedziono wyżej, wysokość stypendium została aktualnie powiązana z liczbą godzin szkolenia (art. 41 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia w brzmieniu po nowelizacji), jest więc adekwatna do rzeczywistego nakładu pracy bezrobotnego, jaki poświęca na odbywanie szkolenia. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że organy prawidłowo orzekły o wstrzymaniu wypłaty zasiłku w okresie otrzymywania przez skarżącego stypendium z tytułu odbywania szkolenia. Prawidłowo także orzekły o wznowieniu wypłaty zasiłku z chwilą zakończenia szkolenia, co już jednak nie należy do przedmiotu niniejszej sprawy, gdyż było przedmiotem odrębnej decyzji, nie zaskarżonej w niniejszym postępowaniu. Organ odwoławczy dopuścił się uchybienia procesowego wymieniając wśród podstaw prawnych zaskarżonej decyzji art. 162 Kodeksu postępowania administracyjnego, który nie był stosowany w sprawie. Jest to naruszenie art. 107 § 1 Kodeksu, ale uchybienie to nie miało żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, nie może zatem stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji. Należy przypomnieć, że w świetle art. 145 § pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej jako: p.p.s.a.) tylko uchybienia procesowe mające wpływ na wynik sprawy mogą stanowić podstawę uchylenia decyzji. Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów naruszenia zasad ochrony praw słusznie nabytych i zakazu działania prawa wstecz oraz zachowania niezbędnego okresu vacatio legis przy wprowadzaniu zmian prawnych, należy zauważyć, że zasady te niewątpliwie stanowią fundament państwa prawnego. Zasady te nie mają jednakże charakteru absolutnego w tym sensie, że uniemożliwiają wprowadzanie jakichkolwiek zmian prawnych pogarszających sytuację adresatów norm prawnych. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 22 grudnia 1997r. (K. 2/97; OTK 1997, nr 5-6, poz. 72) stwierdził: "(...) konstytucja nie zakazuje ustawodawcy wprowadzania jakichkolwiek zmian do istniejących regulacji prawnych, w tym także zmian połączonych z pogorszeniem sytuacji niektórych grup obywateli. Trybunał Konstytucyjny badając konstytucyjność takich regulacji każdorazowo ma na uwadze, czy nie zachodzi taka sytuacja, że ustawodawca regulujący odmiennie dotychczasowe uprawnienia, wprowadza - z punktu widzenia praw obywateli - rozwiązania trafniejsze, lepiej odpowiadające założeniom konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że wybór trafniejszych rozwiązań należy do kompetencji ustawodawcy, co oczywiście nie wyklucza konstytucyjnej oceny takich rozwiązań.". Analogicznie w orzeczeniu z 22 sierpnia 1990r. (K. 7/90; OTK 1990, t. 2, poz. 5): "Chroniąc prawa nabyte nie można jednak przyjąć, iż każda zmiana istniejącej regulacji, która byłaby zmianą na niekorzyść pewnej grupy obywateli, jest ustawodawczo zakazana. Rozpatrując w każdym przypadku wprowadzenie takiej zmiany należy rozważyć, czy nie zaistniała np. sytuacja, w której inaczej regulując dotychczasowe uprawnienia nie prowadzi się do rozwiązań z punktu widzenia praw obywateli trafniejszych oraz lepiej odpowiadających założeniom Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny nie ma podstaw twierdzić, iż ustawodawca nie może ocenić negatywnie dokonanych wcześniej rozwiązań legislacyjnych. Ponadto można mieć do czynienia z sytuacją, iż stojąc przed wyborem różnych dóbr ustawodawca wypowie się na rzecz tego, które uzna za cenniejsze". Sam fakt, że w konkretnej sytuacji skarżącego nowelizacja przepisów doprowadziła do niekorzystnej dlań zmiany zasad przyznawania zasiłku dla bezrobotnych i świadczeń z tytułu szkoleń nie oznacza, że doszło do naruszenia zasad ochrony prawa nabytych i zakazu działania prawa wstecz. Jak wywiedziono wyżej, nowy system świadczeń jest bardziej motywujący dla podejmowania szkoleń aktywizujących zawodowo osoby pozostające bez pracy, zmiana prawna miała zatem należyte uzasadnienie. Jak wskazano wyżej, wykładnia celowościowa i systemowa przepisów przejściowych wskazuje na konieczność takiej ich interpretacji, że w stosunku do osób, które uzyskują stypendium, zastępujące z mocy art. 22 ust. 2 ustawy nowelizującej, dotychczas otrzymywany dodatek szkoleniowy, znajduje zastosowanie art. 41 ust. 1a ustawy o promocji zatrudnienia (...), a zatem osoby te w okresie pobierania stypendium nie mają prawa do wypłaty zasiłku. Nie ma zatem podstaw do stawiania organom administracji zarzutu naruszenia wspomnianych zasad konstytucyjnych poprzez prawidłowe stosowanie obowiązujących przepisów, których zgodności z Konstytucją podważyć nie można. Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia zasad określonych w Kodeksie cywilnym, w tym zasad współżycia społecznego i zasady swobody zawierania umów. Przyznawanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych odbywa się w drodze decyzji administracyjnej i przepisy Kodeksu cywilnego nie mają w tym zakresie żadnego zastosowania. Z powyższych przyczyn Sąd, działając na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.