III SA/Lu 306/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Adam Traczyk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi W.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kat. B 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W.N. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 140 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r., Nr 108, poz. 908, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania W. N. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 2008r. (znak: [...]) w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie prawa jazdy kategorii B, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Decyzja zapadła w następujących okolicznościach: Decyzją z dnia [...] marca 2008r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L., znak [...], orzeczono o zatrzymaniu W. N. prawa jazdy kategorii B, do czasu wykazania się wymaganymi kwalifikacjami. Decyzja została uzasadniona faktem, iż W. N. w ciągu roku, tj. w okresie od dnia 12 kwietnia 2007r. do dnia 21 stycznia 2008r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego i uzyskał łącznie 29 punktów karnych. W konsekwencji tej decyzji W. N. został skierowany na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji skierowaniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., od którego nie odwołał się zgodnie z zamieszczonym w nim pouczeniem. Skarżący odbył egzaminu praktyczny w dniu 12 maja 2008 r. z wynikiem negatywnym. W konsekwencji niewykazania się wymaganymi kwalifikacjami, o czym świadczył negatywny wynik egzaminu praktycznego, decyzją z dnia [...] maja 2008r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. cofnięto W. N. uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kat. B. W odwołaniu od decyzji z dnia [...] maja 2008r. W. N. wniósł o jej unieważnienie, gdyż została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Żądanie to podtrzymał w piśmie procesowym z dnia 17 czerwca 2008 r., w którym szczegółowo uzasadnił zarzuty wobec decyzji organu I instancji. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w dniu 24 czerwca 2008 r. do Kolegium wpłynęły dokumenty z Urzędu Miasta L., z których wynika, że strona złożyła w dniu 19 czerwca 2008r. egzamin kwalifikacyjny z wynikiem pozytywnym, zaś w dniu [...] czerwca 2008 r. została wydana decyzja z upoważnienia Prezydenta Miasta L. ([...]) o przywróceniu jej uprawnień do kierowania pojazdami. W ocenie organu odwoławczego skoro Pan W. N. złożył egzamin kwalifikacyjny (teoretyczny i praktyczny) w zakresie prawa jazdy kategorii B z wynikiem pozytywnym, zaś organ pierwszej instancji wydał na podstawie art. 140 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym decyzję o przywróceniu mu uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie posiadanej kategorii prawa jazdy, którą strona odebrała w dniu 23 czerwca 2008 r., to niniejsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Wystarczy nadmienić, że zgodnie z art. 140 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym decyzję o przywróceniu kierowcy uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) po ustaniu przyczyn, które spowodowały jego cofnięcie. Na powyższą decyzję W. N. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnosząc o jej unieważnienie. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja narusza jego prawa poprzez nie rozpatrzenie jego strat materialnych i uniemożliwienie skarżącemu dochodzenia zwrotu nakładów poniesionych na pokrycie tych strat spowodowanych decyzją z dnia [...] maja 2008r. o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B. Skarżący podniósł, iż decyzja z dnia [...] maja 2008r. została wydana na podstawie wyników niezgodnie z prawem przeprowadzonego egzaminu na prawo jazdy i doprowadziła w konsekwencji do niemożności odzyskania przez okres ponad jednego miesiąca prawa jazdy, niezbędnego w działalności zawodowej skarżącego. Sytuacja ta spowodowała straty materialne po stronie skarżącego. W ocenie skarżącego pomimo pozytywnego w końcu zakończenia sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. winno wyraźnie stwierdzić, że decyzja Urzędu Miasta L. została wydana z rażącym naruszeniem prawa i winna być unieważniona. Organ odwoławczy usankcjonował tym samym wadliwe wyrządzające szkodę działanie organu orzekającego w I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując zapatrywanie zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej przez skarżącego decyzji. Uzupełniając tą argumentację organ odwoławczy stwierdził, iż w trakcie prowadzonego przed nim postępowania nie wyszły na jaw przesłanki stwierdzenia nieważności wskazane w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., a ponadto organ uznaje za prawidłowy pogląd wyrażany w doktrynie prawa publicznego i w orzecznictwie sądowym, że w postępowaniu instancyjnym organ odwoławczy powinien rozstrzygnąć sprawę na podstawie art. 138 k.p.a. Innymi słowy, stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić dopiero po uzyskaniu przez nią przymiotu ostateczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie wszystkie argumenty podniesione w skardze mają uzasadnione podstawy, tym niemniej Sąd, zobligowany do dokonania z urzędu kompleksowej oceny zaskarżonej decyzji, zarówno pod względem dochowania wymogów formalnych, jak i merytorycznej prawidłowości rozstrzygnięcia, stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Stwierdzenie takie, w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej jako: p.p.s.a.) skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zaskarżone rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. zostało oparte na założeniu, że przywrócenie skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdem decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. czyni bezprzedmiotowym kontrolę prawidłowości zaskarżonej odwołaniem wcześniejszej decyzji z [...] maja 2008r. - cofającej owe uprawnienia. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 6, Warszawa 2004, s. 478). W ocenie Sądu analiza okoliczności sprawy wskazuje, że stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. jest błędne. W piśmie z 28 maja 2008r. skarżący zawarł następujący wniosek: "Wnoszę odwołanie od decyzji znak [...] z dn. 2008.05.[...] wydanej przez Prezydenta Miasta L. w sprawie cofnięcia uprawnień kategorii B z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa i wnioskuję na podstawie art. 156 § 1 pkt 2) do jej unieważnienia". Wniosek ten został sprecyzowany w piśmie skarżącego skierowanym do organu odwoławczego z dnia 17 czerwca 2008 r., w którym szczegółowo uzasadnił na czym jego zdaniem miało polegać rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji. Obydwa te pisma wskazują, że zamiarem skarżącego mogło być uruchomienie kontroli decyzji organu I instancji nie w trybie odwoławczym, lecz w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji. Organ odwoławczy nie podjął czynności celem wyjaśnienia rzeczywistej woli strony wnoszącej środek zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., powołując się na niewskazane bliżej poglądy wyrażane w doktrynie i orzecznictwie, podniosło, że stwierdzenie nieważności decyzji może dotyczyć tylko rozstrzygnięć ostatecznych. Wbrew twierdzeniom organu stanowisko to jest sprzeczne z dominującymi aktualnie poglądami zarówno doktryny, jak orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w świetle których za dopuszczalne uważa się stwierdzenie nieważności również decyzji nieostatecznej, na wniosek strony, pod warunkiem że strona wyraźnie wskazywała na wybór trybu nadzwyczajnego (por. M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2005, s. 938-939, J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego ... , s. 707 oraz przytaczane tam szeroko orzecznictwo sądowoadministracyjne). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje ten pogląd. Z powyższego wynika, że decydujące znaczenie dla ustalenia, w jakim trybie powinna następować weryfikacja zaskarżonego rozstrzygnięcia ma wola strony, przy czym jeśli wola strony nie jest jasna, obowiązkiem organu jest dążenie do wyjaśnienia rzeczywistego charakteru pisma strony wniesionego do organu. Taki obowiązek wynika z wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej obligującej organ do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Respektowanie woli strony wnoszącej środek zaskarżenia wynika również z innej zasady ogólnej postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 7 k.p.a. - zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz z art. 8 wprowadzającego zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. nie dopełniło powyższych obowiązków. Jak już wyżej podniesiono, treść pism wnoszonych przez skarżącego do organu z dnia 28 maja 2008r. oraz z 17 czerwca 2008r wskazuje, że zamiarem skarżącego mogło być uruchomienie kontroli decyzji organu I instancji nie w trybie odwoławczym, lecz w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący wprawdzie "odwołuje się" od decyzji z dnia [...] maja 2008r., ale jednocześnie żąda stwierdzenia jej nieważności, powołując się na wyrażoną w art. 156 § 1 pkt 2 podstawę stwierdzenia nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa. Obowiązkiem organu było w tej sytuacji, zgodnie z wyżej powołanymi zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego podjęcie kroków celem ustalenia, w jakim trybie żąda skarżący weryfikacji zaskarżonej przezeń decyzji pierwszoinstancyjnej. W szczególności powinno to nastąpić poprzez wezwanie skarżącego o wskazanie żądanego trybu weryfikacji. Obowiązków tych Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dopełniło. Uchylając zaskarżoną decyzję pierwszoinstacyjną i umarzając postępowanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło się od merytorycznego rozpoznania sprawy, uzasadniając to bezprzedmiotowością merytorycznego orzekania o prawidłowości decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami, wobec faktu przywrócenia skarżącemu tych uprawnień późniejszą decyzją. Stanowisko to jest konsekwencją wcześniej wskazanego błędu organu, polegającego na niepodjęciu czynności celem ustalenia rzeczywistej woli strony wnoszącej środek zaskarżenia i doprowadziło do kolejnego uchybienia procesowego. Jeżeli w wyniku prawidłowo podjętych czynności procesowych Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliłoby, że rzeczywistym zamiarem skarżącego było żądanie weryfikacji decyzji cofającej mu uprawnienia do kierowania pojazdami z dnia [...] maja 2008r. nie w trybie odwoławczym, lecz w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności, wówczas nie można byłoby przyjąć, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe wobec przywrócenia skarżącemu uprawnień późniejszą decyzją (z dnia [...] czerwca 2008r.) wydaną wskutek ustania przyczyn, które spowodowały cofnięcie uprawnień. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że weryfikacja decyzji w trybie odwoławczym i w trybie stwierdzenia nieważności mają zasadniczo odmienny przedmiot. Obowiązkiem organu odwoławczego jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tej samej sprawy, która była przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ I instancji. W tym przypadku orzekanie w trybie odwoławczym zmierzałoby do władczego ustalenia sytuacji prawnej skarżącego w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B. Z kolei przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym byłyby już kwestie odmienne - rozstrzygnięcie o prawidłowości, z punktu widzenia kwalifikowanych wad prawnych wymienionych wart. 156 § 1 k.p.a. lub przepisach odrębnych, decyzji wydanej w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym. Przywrócenie skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 2008r. wskutek ustania przyczyn, które spowodowały ich cofnięcie, nie czyni bezprzedmiotowym postępowania nadzwyczajnego, zmierzającego do oceny, czy decyzja cofająca uprawnienia z dnia [...] maja 2008r., była dotknięta wadami kwalifikowanymi uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogło uznać postępowania w sprawie skarżącego za bezprzedmiotowe bez uprzedniego wyjaśnienia, w jakim trybie żąda on weryfikacji decyzji pierwszoinstancyjnej. W razie bowiem ustalenia, że wolą skarżącego było uruchomienie trybu stwierdzenia nieważności, w świetle powyższych ustaleń, nawet przywrócenie uprawnień do kierowania pojazdami nie czyniło postępowania bezprzedmiotowym. Należy przy tym zauważyć, iż Kolegium stwierdziło wprawdzie, że nie dostrzegło w zaskarżonej odwołaniem decyzji organu I instancji wad uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji, ale uczyniło to nie w decyzji będącej przedmiotem skargi do sądu, lecz dopiero w odpowiedzi na skargę. Taka sytuacja jest niedopuszczalna, gdyż ocena decyzji pierwszoinstancyjnej pod kątem istnienia wad kwalifikowanych powinna nastąpić nie w odpowiedzi na skargę do sądu administracyjnego, lecz w decyzji administracyjnej kończącej ewentualne postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym. Wskazane wyżej naruszenie przepisów postępowania, jakiego dopuścił się organ wydając zaskarżoną decyzję niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Prawidłowe ustalenia w zakresie rzeczywistej woli strony wnoszącej środek zaskarżenia mogły doprowadzić do konieczności rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w trybie nadzwyczajnym, zamiast umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. W tej sytuacji, w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. Sąd rozstrzygając niniejszą sprawę nie badał, czy wydana w pierwszej instancji decyzja jest rzeczywiście obarczona wadami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności, gdyż wykraczałoby to poza granice rozpatrywanej sprawy. Ocena decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 2008r. pod kątem przesłanek uzasadniających stwierdzenie jej nieważności będzie leżała w zakresie kompetencji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., jako organu właściwego do prowadzenia postępowania w tym trybie (art. 157 § 1 k.p.a.). Zauważyć przy tym należy, że do uruchomienia tego trybu nie musi dojść. Dlatego zadaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego ponownie rozpatrującego sprawę wskutek niniejszego wyroku będzie w pierwszym rzędzie ustalenie rzeczywistej woli skarżącego, wyrażonej w pismach z dnia 28 maja 2008r. oraz z 17 czerwca 2008r., pod kątem tego, w jakim trybie skarżący żąda weryfikacji decyzji z [...] maja 2008r. W zależności od poczynionych w tym względzie ustaleń Samorządowe Kolegium Odwoławcze albo wyda stosowne rozstrzygnięcie kończące postępowanie w trybie odwoławczym, albo podejmie kroki celem zbadania, czy kwestionowana decyzja jest obarczona wadami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności i rozstrzygnie o tym w decyzji kończącej postępowanie w trybie nadzwyczajnym Z powyższych względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia treść art. 200 cytowanej powyżej ustawy.