III SA/Lu 306/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Radosław Stelmasiak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] października 2013 r., znak: [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: WITD) z [...] czerwca 2013 r., nr [...] o nałożeniu na J. O. kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: W dniu 29 listopada 2012 r. w L., na Placu manewrowym Dworca Głównego PKS (postój Taxi), przeprowadzono kontrolę drogową samochodu osobowego marki Mercedes Benz o nr rej. [...], o nr bocznym [...], którym kierował J. O. Ustalono, że w chwili kontroli kierowca J. O. oczekiwał na pasażera na postoju Taxi. Kontrolowany kierowca oświadczył, iż nie posiada licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, gdyż została cofnięta w dniu 1 grudnia 2009 r. W związku z przeprowadzoną kontrolą, stwierdzono wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Przebieg kontroli został utrwalony w protokole. Po przeprowadzeniu postępowania przez L. WITD decyzją z [...] stycznia 2013 r., znak: [...] nałożył na J. O. karę pieniężną w wysokości 8000 (słownie: osiem tysięcy) zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. W wyniku odwołania strony, decyzją z [...] kwietnia 2013 r. nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał na błędną kwalifikację stwierdzonego naruszenia i wskazał na konieczność rozważenia, czy strona nie wykonywała przewozu okazjonalnego. Ponadto organ odwoławczy stwierdził naruszenie zasady czynnego udziału stron. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] czerwca 2013 r. L. WITD ponownie nałożył karę pieniężną w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. W odwołaniu od powyższej decyzji J. O. podniósł, że wbrew twierdzeniom organu nie wykonywał transportu drogowego, bezzasadne było więc nałożenia nań kary za brak licencji. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] października 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na zmianę stanu prawnego, wynikającą z wejścia w życie z dniem 15 sierpnia 2013 r. ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o czasie pracy kierowców z dnia 5 kwietnia 2013 r. (Dz. U. z 2013, poz. 567). Organ odwoławczy zgodził się z ustaleniami organu I instancji, że w sprawie zaistniały podstawy do nałożenia na stronę kary pieniężnej z tytułu popełnienia naruszenia z lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Z 2013 r., poz. 1414, ze zm.; dalej jako: ustawa lub u.t.d.). Na podstawie przeprowadzonej kontroli, oświadczeń kierowcy i informacji otrzymanej od Prezydenta Miasta L. ustalono, że J. O. nie posiadał podczas kontroli licencji. Licencja została mu cofnięta decyzją z grudnia 2009 r. W toku postępowania J. O. zeznał, że w chwili zatrzymania jej przez Inspekcję znajdował się na postoju taxi. Na postój taxi podjechał do kolegi, a po rozmowie z nim trwającej kilka minut w czasie odjazdu z postoju zatrzymała go Inspekcja. Zeznał, iż pojazd był oznakowany jako taksówka. Posiadał na dachu koguta, naklejki, numer boczny, a w pojeździe znajdowała się atrapa urządzenia podobnego do taksometru. Tak oklejonym i wyposażonym pojazdem zamierzał pochwalić się koledze na postoju taxi. Chciał też zobaczyć jak będzie wyglądać pojazd. W ocenie organu odwoławczego niewątpliwie zatrzymany do kontroli drogowej pojazd posiadał cechy, które upodobniały go do taksówki osobowej, jednakże przejazdu wykonywanego tym pojazdem zdaniem organu odwoławczego nie można utożsamiać z przewozem taksówkowym. Organ odwoławczy nie zgodził się w tym zakresie z kwalifikacją przewozu dokonaną przez organ I instancji. Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że dla wykonywania okazjonalnego przewozu osób ustawodawca przewidział szereg ograniczeń mających na celu odróżnienie tego typu działalności od licencjonowanych przewozów osób taksówką. Ograniczenia te są określone w art. 18 ust. 5 ustawy. Celem tej regulacji było to, aby pojazdy te nie wyróżniały się względem pozostałych oraz, aby sposób oznakowania pojazdu nie wpływał na możliwość jego zatrzymania, którego celem było zawarcie umowy przewozu. W celu skutecznej ochrony przewoźników taksówkowych, a także pasażerów korzystających z ich usług, ustawodawca wprowadził takie rozwiązanie legislacyjne, które nie pozwala podmiotom wykonującym przewozy okazjonalne potencjalnych klientów wprowadzać w błąd co do rodzaju przewozu. Zdając sobie sprawę z powyższych okoliczności stworzono takie instrumenty prawne, aby całkowicie uniemożliwić podmiotom wykonującym przewozy okazjonalne upodabnianie pojazdu do pojazdów wykonujących transport drogowy osób taksówką. Błędna kwalifikacja przewozu przez organ I instancji nie wpływa na treść niniejszego rozstrzygnięcia, gdyż kara pieniężna za wykonywanie transportu drogowego bez licencji, niezależnie od jego charakteru, wynosi 8000 złotych i wynika z lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Toteż mimo to, iż organ odwoławczy inaczej kwalifikuje charakter wykonywanego przez stronę przewozu jako okazjonalny, powyższe nie zmienia istoty sprawy. Przewóz w dniu kontroli wykonywany był bowiem bez licencji na transport drogowy. Organ nie znalazł podstaw do zastosowania w sprawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., zwalniającego od stosowania kary pieniężnej w sytuacji, gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Obowiązkiem strony jest takie organizowanie prowadzonej przez siebie działalności, aby przestrzegać obowiązujących przepisów. Strona jako profesjonalny przedsiębiorca powinna zachować należytą staranność przy wykonywaniu działalności gospodarczej i nie dopuścić do powstania jakichkolwiek zaniedbań, czy też uchybień. W toku postępowania nie ujawniły się żadne okoliczności wskazujące, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń, których podmiot wykonujący przewóz nie mógł przewidzieć, co skutkowałoby umorzeniem postępowania. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję J. O. podniósł, że na postoju taksówek, gdzie został zatrzymany do kontroli w momencie odjazdu, po spotkaniu z kolegami, znalazł się przypadkowo i nie oczekiwał na pasażera. Stwierdził, że zamierzał wystąpić o uzyskanie ponownie utraconej licencji, oczekiwał na dokumenty z sądu o niekaralności, niezbędne do złożenia wniosku. Fakt, że podjechał na postój oznakowanym samochodem, po zakupieniu w tym dniu naklejek i lampy było poważnym błędem, wynikającym z nieprzemyślenia sytuacji, ale brak kasy fiskalnej i taksometru jednoznacznie wykluczał przewóz pasażerów. Wyklucza to przyjęcie, że skarżący prowadził działalność w zakresie przewozu osób. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi uzasadniającymi jej uchylenie (stwierdzenie nieważności). Zasadniczą podstawą prawną nałożenia na skarżącego kary pieniężnej były przepisy art. 92a ust. 1 i 6 oraz lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z pierwszymi dwoma wymienionymi przepisami podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy. Z kolei w myśl wspomnianego lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł. Jak wynika z przywołanych regulacji, nałożenie kary pieniężnej w badanym przypadku było uwarunkowane stwierdzeniem obowiązku posiadania zezwolenia lub licencji przez skarżącego oraz – w razie pozytywnej odpowiedzi – stwierdzeniem, że skarżący takiego wymaganego zezwolenia lub licencji nie posiadał. Ponadto, w tego typu sprawach zarówno organy, jak i sąd muszą zbadać wystąpienie przesłanek egzoneracyjnych, zwalniających z odpowiedzialności za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uregulowanych szczegółowo w art. 92c u.t.d. Powyższe przedstawienie podstaw prawnych nałożenia kary na skarżącego wskazuje plan rozważań sądu w zakresie oceny legalności zaskarżonej decyzji. W zakresie podstaw obowiązku posiadania przez skarżącego licencji na wykonywanie przewozów organy obydwu instancji przyjęły odmienną kwalifikację prawną. W pierwszej kolejności należy jednak ocenić, czy w ogóle w analizowanym przypadku skarżący wykonywał przewóz drogowy w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowym. Cała argumentacja skarżącego sprowadza się bowiem do podważenia tej zasadniczej okoliczności. W ocenie sądu ustalenia poczynione przez organy w tym zakresie nie budzą żadnych wątpliwości i organy przyjęły słuszny wniosek, że skarżący wykonywał przewóz drogowym w rozumieniu ustawy. Przewozem drogowym w rozumieniu ustawy (art. 4 pkt 6a) jest transport drogowy lub niezarobkowy przewóz drogowy, a także inny przewóz drogowy w rozumieniu przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (...). Pojęcie transportu drogowego, do którego odwołuje się przedstawiona definicja jest z kolei określane przez ustawodawcę co do zasady jako krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy (art. 4 pkt 3 u.t.d.). Wreszcie krajowy transport drogowy to podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 4 pkt 1 u.t.d.). Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie, wykonywaniem transportu drogowego osób jest nie tylko samo przemieszczenie się pojazdu wraz z pasażerem na określonej trasie, ale także złożenie przez przewoźnika oferty na przewóz skierowanej do potencjalnych klientów. Wyrazem tej oferty może być oczekiwanie na klienta w pojeździe gotowym do wykonania usługi przewozowej (vide wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1382/10). W świetle zgromadzonego materiału dowodowego (protokół kontroli, dokumentacja fotograficzna pojazdu wykonana przez kontrolującego, protokół przesłuchania skarżącego), okoliczność wykonywania przez skarżącego w dniu kontroli transportu drogowego nie budzi wątpliwości. Bezsporne jest, że samochód skarżącego był oznakowany jak taksówka. Świadczą o tym zamontowana na dachu pojazdu lampa z napisem TAXI i numerem telefonu jednej z l. korporacji taksówkowych, boczne oznaczenia ze wskazaniem na tą korporację oraz numerami telefonu, jak również zainstalowana w samochodzie atrapa taksometru. Kompletnie niewiarygodne w świetle logiki i doświadczenia życiowego są wyjaśnienia skarżącego, że nie wykonywał transportu drogowego osób, a jedynie przygotowywał pojazd do wykonywania przewozu taksówką. Trzeba je wręcz ocenić jako nader nieudolną próbę uniknięcia sankcji administracyjnej. Opisane wyposażenie samochodu i miejsce, w którym dokonano kontroli świadczą ponad wszelką wątpliwość, że skarżący wykonywał transport drogowy osób, oczekując na postoju taksówek na potencjalnego pasażera. Przechodząc do sygnalizowanej wcześniej kwestii rozbieżnych ocen między organami co do kwalifikacji prawnej wykonywanego przez skarżącego przewozu, należy stwierdzić, że analizowany przypadek jest przykładem trudności w tym zakresie, pomimo jednoznacznego dążenia ustawodawcy do rozróżnienia między przewozem okazjonalnym i transportem drogowym taksówką. Wyrazem tych intencji ustawodawcy jest powoływany także przez organ odwoławczy art. 18 ust. 5 u.t.d., z którego wynika zakaz "upodabniania" pojazdów wykonujących przewozy okazjonalne do taksówek, a także art. 5c i art. 6 wprowadzające odmienne wymogi dotyczące licencji na wykonywanie transportu drogowego osób samochodami określonymi w art. 5b ust. 1 pkt 1 i 2 oraz taksówkami. Rato legis takich rozwiązań jest oczywiste – chodzi o uniemożliwienie obchodzenia wymogów ustawowych dotyczących uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką poprzez wykonywanie przewozu pojazdem upodobnionym do taksówki (por. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, Sejm RP IV kadencji, nr druku: 3930). Klamrą spinającą te rozwiązania jest obowiązek uzyskania odpowiedniej licencji w przypadku podjęcia i wykonywania transportu drogowego zarówno samochodem osobowym, pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, jak i taksówką (art. 5b ust. 1 u.t.d.). Konsekwencją jest też sankcjonowanie naruszenia powyższego obowiązku, czyli wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji (lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d.). Przepis sankcjonujący jest tak sformułowany, że dla jego zastosowania nie ma znaczenia, o jaki rodzaj licencji chodzi, czy tej, dla której wymogi określa art. 5c u.t.d, czy na wykonywanie transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką (art. 6). Trudności w zakresie kwalifikacji przewozu, w związku z którym nałożono na skarżącego sankcję, wynikają z faktu, że okoliczności sprawy mogą sugerować dwie odmienne kwalifikacje. Z jednej strony okoliczności, w których dokonano kontroli wskazują na zamiar i cel wykonywania przewozów taksówkowych, czego dowodzi sposób oznaczenia samochodu, wyraźnie sugerujący, że należy do korporacji taksówkowej, zainstalowanie atrapy taksometru oraz miejsce, w którym skarżący się znajdował w momencie kontroli (postój taksówek). Taką kwalifikację przyjął organ I instancji. Organ odwoławczy przyjął kwalifikację odmienną, uznając, że chodzi o przewóz okazjonalny. W ocenie sądu kwalifikacja ta w okolicznościach analizowanej sprawy nie jest prawidłowa. Po pierwsze, nie są spełnione ustawowe przesłanki wykonywania przewozu okazjonalnego. W myśl art. 18 ust. 4a u.t.d. jest on wykonywany pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, a jak wynika z dowodu rejestracyjnego, którego kserokopię dołączono do materiałów z kontroli, samochód skarżącego jest przeznaczony do przewozu 5 osób, włącznie z kierowcą. Ustęp 4b wprowadza kilka wyjątków od tej reguły, jednakże żaden z nich nie ma zastosowania w badanej sprawie. Samochód skarżącego nie jest pojazdem zabytkowym. Z kolei, żeby zastosować wyjątki z punktu 2 tego ustępu, samochód musiałby być wyłączną własnością przedsiębiorcy lub stanowiącymi przedmiot leasingu tego przedsiębiorcy. Z dowodu rejestracyjnego wynika, że samochód jest wyłączną własnością U. O., odpada więc w całości możliwość zastosowania art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d. Po drugie, sposób oznakowania pojazdu, podkreślający przynależność do korporacji taksówkowej, atrapa taksometru i miejsce, w którym pojazd się znajdował (postój taksówek) wskazywał na wykonywanie przewozu taksówką, bez licencji, nie zaś pojazdem, który byłby jedynie upodobniony do taksówki, celem wprowadzenia potencjalnego klienta w błąd. Zdaniem sądu należy jednak przyjąć, jak uczynił to organ I instancji, że chodzi o wykonywanie przewozu drogowego osób taksówką. Niewłaściwa kwalifikacja przewozu przez organ II instancji nie zmienia niczego w ocenie prawnej zasadności nałożenia kary pieniężnej na skarżącego. Jak wskazano wyżej, na co słusznie zwraca też uwagę organ odwoławczy, licencja jest wymagana w przypadku obydwu przedstawionych sposobów kwalifikacji przewozu wykonywanego przez skarżącego. Stąd też i z punktu widzenia przepisu sankcjonującego (lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d.) istotny jest brak wymaganej licencji, a nie to, o jaki rodzaj licencji chodzi. Karę pieniężną nakłada się za brak każdej licencji wymaganej przepisami o transporcie drogowym, zarówno tej, dla której wymogi określa art. 5c u.t.d, czy na wykonywanie transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką (art. 6). Brak wymaganej licencji po stronie skarżącego jest okolicznością bezsporną, przyznaną przez samego skarżącego w toku przesłuchania w dniu 17 maja 2013 r., potwierdzoną informacjami z Wydziału Komunikacji Urzędu Miasta L. Brak wymaganej licencji musiał skutkować wymierzeniem przez organy kary pieniężnej, zgodnie z lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy. Wysokość sankcji jest określona w sposób sztywny, nie pozostawiający żadnego manewru organom orzekającym o niej. Rozważając zastosowanie w sprawie przepisu zwalniającego od odpowiedzialności – art. 92c u.t.d., należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem organów, że takiej możliwości w badanej sprawie nie było, nie zostały bowiem spełnione opisane w tym przepisie przesłanki. Żadną miarą nie da się przyjąć, że w badanej sprawie skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć. Okoliczności sprawy są tak jednoznaczne, że o braku wpływu skarżącego na powstałe naruszenie nie może być mowy. Za stwierdzone naruszenie na skarżącego nie została nałożona kara przez inny uprawniony organ (art. 92c ust. 1 pkt 2), od dnia ujawnienia naruszenia (29 listopada 2012 r.) do dnia wydania decyzji ostatecznej w sprawie ([...] października 2013 r.) nie upłynął okres ponad 2 lat (art. 92c ust.1 pkt 3). Konkludując powyższe rozważania: w ocenie Sądu, organy administracji oparły się na prawidłowo zebranym w sprawie materiale dowodowym, wyczerpująco zbadały istotne okoliczności faktyczne sprawy oraz prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.).