III SA/Lu 307/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Protokolant Starszy inspektor Ewa Lachowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 października 2007 r. sprawy ze skargi W. S., B. S. i L. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...[ nr [...] w przedmiocie zatwierdzenie projektu operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów i budynków I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...], Nr [...]; II. określa, że decyzje wymienione w pkt I nie mogą być wykonane w całości. Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (jednolity tekst z 2000 r. Dz. U. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołań J. S. i B. S. złożonych od decyzji Starosty P. z dnia [...] lutego 2004 r. [...] o zatwierdzeniu projektu operatu opisowo kartograficznego ewidencji gruntów i budynków obrębu N. w odniesieniu do działki oznaczonej nr 166 o powierzchni 0,0794 ha, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazał, że Starosta P. zaskarżoną decyzją zatwierdził projekt operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że prace modernizacyjne wykonano na podstawie zatwierdzonego projektu operatu modernizacji istniejącej ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków. Stany prawne poszczególnych nieruchomości przyjęto według zapisów w księgach wieczystych i danych z operatu ewidencji gruntów. Dane dotyczące przebiegu granic przyjęto z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Od decyzji tej odwołanie złożyły – J. S. i B. S.. J. S., podniosła, że nie jest właścicielką nieruchomości objętej decyzją. Powołała się na pismo z dnia 15 marca 2004 r. złożone przez obecnych właścicieli. Ponadto dodała, że będąc właścicielką posesji w N. przy ulicy P. 8 wielokrotnie zgłaszała do Urzędu Miasta i Gminy w N. niezgodności zapisów pomiędzy księgą wieczystą a danymi w ewidencji gruntów. Z treści pisma B. S. z dnia 14 marca 2004 r. wynika, że od 1998 r. R. S., H. W. i Z. S. nie są właścicielami nieruchomości położonej w N. przy ulicy P. 8. Ponadto od 2001 r. R. S. nie żyje i dlatego nie mógł być poinformowany o wyłożeniu projektu operatu opisowo - kartograficznego. Według skarżącej, jej ojciec R. S. wielokrotnie zgłaszał, że występują niezgodności pomiędzy zapisami w księdze wieczystej nr 1372, a danymi ewidencyjnymi. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ustalił, że Starosta P. przyjął wykazany stan prawny nieruchomości z istniejących w księgach wieczystych zapisów, a przebieg granic poszczególnych działek z danych w dotychczasowym operacie ewidencji gruntów. Nie dokonywano pomiarów granic. Projekt operatu został wyłożony do wglądu zainteresowanych osób, po uprzednim ich powiadomieniu. Pomimo pisemnego powiadomienia, między innymi, R. S. i J. S. o wyłożeniu projektu operatu opisowo - kartograficznego w dniach 27-30 maja 2002 r. (zawiadomienie pokwitowała w dniu 20 maja 2002 r. Pani S.) zainteresowani na wyłożenie projektu operatu nie zgłosili się i nie usprawiedliwili swojej nieobecności. Podnoszony przez B. S. w odwołaniu zarzut, jakoby jej ojciec nie mógł być powiadomiony o wyłożeniu projektu operatu, ponieważ w tym czasie nie żył, nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, właściciele i inne osoby fizyczne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki, obowiązane są zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany dotyczące danych objętych ewidencją gruntów, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian, a zatem na następcach prawnych ciążył obowiązek zgłoszenia zmiany podmiotowej. Organ odwoławczy wskazał również, że na zawiadomieniu, którego kopia dołączona jest do akt sprawy, podany był numer działki 166 i jej powierzchnia wynosząca 0,0794 ha. Ponadto podano informację, że niestawienie się nie stanowi przeszkód do przyjęcia danych w operacie opisowo-kartograficznym. Skoro na zawiadomieniu podana była powierzchnia działki po modernizacji, zawiadomienie zostało prawidłowo doręczone zainteresowanym, a ci nie zgłosili się w oznaczonym dniu i miejscu, należy uznać, że przyjęli przesłane informacje bez zastrzeżeń. Zarzut zgłaszania niezgodności pomiędzy zapisami w księdze wieczystej a danymi ewidencyjnymi nie jest udokumentowany żadnymi pismami. Organ stwierdził, że dopóki zainteresowani nie przedłożą organowi prowadzącemu ewidencję gruntów i budynków postanowienia sądowego stwierdzającego prawa do spadku po zmarłym R. S., dopóty będzie on uwidoczniony w operacie ewidencyjnym. Zadaniem organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków jest utrzymanie operatu w stałej aktualności poprzez rejestrowanie zmian zachodzących z określonych stanów prawnych. Organ administracji nie jest upoważniony do ustalania praw własnościowych. Organ wskazał ponadto, że z treści odwołania złożonego przez W. S. – K., W. S., L. S. i B. S. z dnia 15 marca 2004 r., na które to powołuje się J. S. wynika, że odwołanie dotyczy decyzji nr [...], a nie zaskarżonej decyzji nr [...]. Ponadto z dołączonego do niniejszych akt sprawy wypisu z rejestru gruntów z dnia 25 czerwca 2004 r. nie wynika, aby te osoby były współwłaścicielami działki nr 166. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. złożyli B. S., W. S. i L. S.. Wnieśli oni o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, wskazując, że ze zgromadzonych przez nich dokumentów wynika, że wielkość działki położonej w N. przy ul. P. 8 powinna wynosić 0,5034 h. co zostało opisane w odwołaniu z dnia 15 marca 2004 r. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ wyjaśnił, że zaskarżona decyzja dotyczy działki nr 166 o pow. 0,0794 ha, która według wypisu z rejestru gruntów z dnia 25 czerwca 2004 r. stanowi współwłasność J. S. w części 3/4, R. S., Z. S. i H. W. w części po 1/12 i jest w użytkowaniu J. i J. S.. Z powyższego wynika, że wydana decyzja nie dotyczy gruntu, który stanowiłby współwłasność osób skarżących. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi zważył, co następuje: Postępowanie organów obu instancji obarczone jest wadą rażącego naruszenia prawa. Decyzje wydane przez organy obu instancji zostały skierowane m. in. do zmarłego w dniu 19 maja 2001 r. R. S., a więc do osoby nieżyjącej w dacie wszczęcia postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, jest to tak istotne uchybienie, że pociąga za sobą sankcję w postaci nieważności wydanej decyzji (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2005 r., I SA 2422/03, LEX nr 190564, który stwierdził, że "w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych", oraz wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r., I SA 428/01, OSP 2004/3/33, który stwierdził, że "rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej osoby, która zmarła po wszczęciu postępowania, uznać należy za rażące naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego (art. 156 § 1 pkt 2 kpa)" – a także wyrok NSA z dnia 14 listopada 2001 r., LEX nr 82653, gdzie wskazano, że "prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności"). Jeżeli organ wie, że strona postępowania nie żyje, nie może wydać wobec niej decyzji, lecz musi ustalić następców prawnych. Skoro zaś modernizacja operatu odbywa się w trybie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu, postępowanie administracyjne w tym zakresie musi toczyć się z udziałem rzeczywistych stron, a nie w oparciu o fikcyjny stan wynikający z niezaktualizowanej ewidencji. Przepisy kodeku postępowania administracyjnego identyfikują stronę w oparciu o stan istniejący obiektywnie, a nie w oparciu o przekonanie organu co do rzeczywistego stanu rzeczy. Organ odwoławczy nie zweryfikował zatem faktu śmierci R. S., co powinien był uczynić wyłącznie na podstawie odpisu aktu agonu, jako że zgodnie z art. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 29 września 1986 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2004 r. nr 161 poz. 1688 ze zm.) - ustawa reguluje sprawy związane z rejestracją m. in. zgonów, rejestracji stanu cywilnego osób dokonuje się w księgach stanu cywilnego w formie aktów (...) zgonu, zaś akty stanu cywilnego stanowią wyłączny dowód zdarzeń w nich stwierdzonych. Po zweryfikowaniu faktu śmierci organ odwoławczy winien był uchylić decyzję organu I instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia w celu ustalenia następców prawnych zmarłej osoby wpisanej do ewidencji jako właściciel nieruchomości, zgodnie z § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38 poz. 454), wzywając zainteresowane osoby, względnie sąd spadku do nadesłania postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Bez powyższych ustaleń orzekanie o zatwierdzeniu projektu modernizacji ewidencji stanowi rażące naruszenie prawa. Ponadto brak ustalenia następców prawnych zmarłego powoduje widoczne trudności organu odwoławczego z weryfikacją osób mających interes prawny w występowaniu w postępowaniu odwoławczym, bowiem organ I instancji wydał decyzje wobec następujących osób: - J. S. - R. S. - J. S. - J. S. - Z. S. - H. W. Organ odwoławczy skierował natomiast swoją decyzję do w/w adresatów decyzji pierwszoinstancyjnej, a nadto do B. S. Rozważyć należy kwestię legitymacji B. S. do wniesienia odwołania, a następnie legitymację W. S., L. S i B. S. do złożenia skargi sądowej. W myśl art. 28 k.p.a. – stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stosownie zaś do art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej służy stronie. W przedmiotowej sprawie odwołanie złożyła J. S., która była stroną postępowania oraz B. S., nie będąca adresatem decyzji pierwszoinstancyjnej. O ile legitymacja pierwszej z wymienionych nie budzi wątpliwości, to bardziej złożona jest ocena legitymacji B. S.. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości pogląd Barbary Adamiak, że legitymację z art. 127 § 1 k.p.a. ma podmiot, który twierdzi, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku prawnego. Należy zatem przyjąć koncepcję subiektywną w odniesieniu do legitymacji strony do wniesienia odwołania. Legitymację do wniesienia odwołania ma nie tylko strona, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją, ale również i osoba, która wprawdzie nie brała udziału w postępowaniu, ale jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck – Warszawa 2000, str. 507). W rezultacie uznać należy, że B. S. będąca następcą prawnym R. S., ujawnionego – jak twierdzą organy decyzyjne w księdze wieczystej w charakterze współwłaściciela działki nr 166, była uprawniona do złożenia odwołania. Z tych samych względów trzeba uznać, że z mocy art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. – legitymacja skargowa przysługuje W. S., L. S. i B. S. Skoro zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), o czym była mowa wcześniej, przeto na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. należało orzec jak w pkt I sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II uzasadnia art. 152 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji przeprowadzi postępowanie zgodnie z wymogami k.p.a. oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454), a następnie wyda właściwą decyzję, stosownie do wyników postępowania.