III SA/Lu 309/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Sadurski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,, Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Jowita Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 marca 2008 r. sprawy ze skargi D.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobycie torfu bez wymaganej koncesji oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu zażalenia D. K. na postanowienie wydane z upoważnienia Starosty L. przez Kierownika Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w L. z dnia [...] 2007 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobycie torfu bez wymaganej koncesji dla D.K., na podstawie art. 138 § 1 pkt l w związku z art. 97 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zaskarżonym postanowieniem organ pierwszej I odmówił zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobycie torfu bez wymaganej koncesji dla D.K. Swoje rozstrzygnięcie organ uzasadnił tym, że jako przyczynę uzasadniająca zawieszenie postępowania wskazano okoliczność wniesienia przez D.K. skargi do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji na działalność Okręgowego Urzędu Górniczego w L. Jednakże, jak stwierdził organ, pełnomocnik strony nie wskazał i nie udowodnił, że zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania zawarte w art. 97 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, bowiem wniesienie skargi w trybie administracyjnym nie ma wpływu na rozpatrywanie sprawy i wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie. Dlatego też brak jest podstaw do zawieszenia postępowania. Od tej decyzji skarżąca wniosła zażalenie. W treści odwołania podniesiono, że w dniu [...] 2003 r. geolodzy z Okręgowego Urzędu Górniczego w L. bez powiadomienia właścicielki gruntu dokonali rzekomo kontroli działki nr [...] w miejscowości B., na której znajdował się staw rybny. Z przeprowadzonej kontroli sporządzona została notatka, która zdaniem skarżącej zawiera nieprawdziwe informacje. Jak podaje strona, wielokrotnie wnoszono do Okręgowego Urzędu Górniczego w L. oraz do Wyższego Urzędu Górniczego w K. o wszczęcie postępowania w celu wyjaśnienia nieprawdziwych informacji zawartych w dokumencie z kontroli. Obydwa te organy stwierdziły, że nie są stroną w postępowaniu, ponieważ właściwy w sprawie jest Starosta L., a ponadto w niniejszym przypadku nie dokonano kontrola, tylko oględziny. Zdaniem skarżącej kwestia dotycząca wyjaśnienia nieprawidłowości ma kluczowe znaczenie dla sprawy i stanowi zagadnienie wstępne, obligujące organ do zawieszenia postępowania. Rozpatrując zażalenie Kolegium zważyło, że zgodnie z art. 97 § l pkt 4 kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wnioskiem z dnia [...] 2007 r. strona zwróciła się do organu I instancji z wnioskiem o zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobycie torfu bez wymaganej koncesji. W treści wniosku podniesiono, że w dniu [...] 2003 r. inspektorzy Okręgowego Urzędu Górniczego w L. przeprowadzili wspólnie z pracownikiem Starostwa Powiatowego w L., bez powiadomienia strony, kontrolę stawu rybnego na działce nr [...] w miejscowości B. i, będącego własnością D.K. Z przeprowadzonej kontroli sporządzona została notatka, która zdaniem strony zawiera nieprawdziwe informacje. Dlatego też zwrócono się do Starosty L. z wnioskiem o wyjaśnienie sprawy i przesłuchanie świadków kontroli. Wnioski te zostały oddalone. Następnie skarżąca zwróciła się do Okręgowego Urzędu Górniczego w L. o sprostowanie notatki. Organ odmówił sprostowania. Skarżąca zatem zwróciła się do Wyższego Urzędu Górniczego w K. z prośbą o wszczęcie w tej sprawie postępowania administracyjnego. Wyższy Urząd Górniczy w K. również odmówił wszczęcia postępowania. Wobec powyższego skarżąca złożyła pisemną skargę do Ministra Spraw Wewnętrznych na niewłaściwy sposób załatwienia sprawy przez Wyższy Urząd Górniczy w K. Pomimo upływu 6 miesięcy Minister nie rozpatrzył skargi. Dlatego skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra. Sąd poinformował skarżącą , że skarga na bezczynność Ministra została przesłana do Ministerstwa w celu udzielenia odpowiedzi na skargę oraz ze względu na przepisy dotyczące postępowania przed sądami administracyjnymi. Organ II instancji stwierdził, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z obowiązującym prawem. Wskazał, że skarga wniesiona przez stronę do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jest skargą złożoną w trybie art. 227 kpa zgodnie z którym, przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Rozpatrzenie przedmiotowej skargi nie jest jednak zagadnieniem wstępnym i tym samym nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisu art. 97 § l pkt 4 kpa, mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Jak zauważył organ odwoławczy zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005 r.). Co do samej zaś istoty zagadnienia wstępnego należy podkreślić, że jest to zagadnienie o charakterze prawnym. Wskazuje na to przede wszystkim argument w postaci konieczności jego rozstrzygnięcia. Co do zasady za "rozstrzygnięcie" w rozumieniu przepisu należy uznać czynność prawną (procesową) organu lub sądu, o charakterze władczym i decydującym, przede wszystkim orzeczniczą, ale także rejestracyjną. Może być to zarówno czynność konstytutywna, jak i deklaratoryjna. W określonych sytuacjach "rozstrzygnięcie" mogą stanowić czynności stron procesowych dokonane przed organem procesowym, jeżeli po spełnieniu przewidzianych prawem warunków wywierają skutki równe rozstrzygnięciu organu procesowego (np. ugody). Pojęcie "rozstrzygnięcia" wyklucza natomiast czynności techniczno-procesowe (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze 2005 r.). Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w imieniu D. K. wniósł jej pełnomocnik –D.K., wraz z wnioskiem o jej uchylenie. W uzasadnieniu podniesiono, że przed rozpatrzeniem sprawy SKO w L. zwróciło się do Starostwa L. o przesłanie całości materiałów zszytych i ponumerowanych jak również zażądało od Starostwa L. opisu stanu taktycznego i prawnego. Polecenie to zostało wykonane. Pełnomocnik strony wskazał jednak, że nie został wezwany do zapoznania się z materiałami przed rozpatrzeniem sprawy i nie mógł się wypowiedzieć w tej sprawie. SKO rozpatrzyło sprawę na posiedzeniu niejawnym, a pełnomocnik otrzymał powyższe postanowienie. Jak dodał, w czasie rozmowy telefonicznej z sekretariatem SKO w L. gdy zwrócił się z pytaniem o możliwość zapoznania się z materiałami gdyż zamierza wnieść skargę został poinformowany, że materiały zostały przesłane do Starostwa L. i tam można się z nimi zapoznać. Pełnomocnik dodał także, że nie mógł zapoznać się z materiałami pisząc skargę, gdyż Starostwo L. odmawia mu cały czas wglądu w materiały dotyczących powyższego postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o oddalenie skargi, ponadto podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Przede wszystkim należy podnieść, że w myśl przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zgodnie z art. 97 § 1 okt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Należy zauważyć, co słusznie podniósł organ II instancji, że skarga wniesiona przez stronę skarżącą do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jest skargą złożoną w trybie art. 227 kpa zgodnie z którym, przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Dodatkowo należy zgodzić się SKO w L., który wskazał, że rozpatrzenie tej skargi nie jest jednak zagadnieniem wstępnym i tym samym nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania. Zagadnieniem wstępnym jak wynika z art. 97 § l pkt 4 kpa, mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Przyjmuje się, jak wskazał organ odwoławczy, a sąd podziela to stanowisko, że zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych. Jeśli chodzi o istotę zagadnienia wstępnego należy podkreślić, że jest to zagadnienie o charakterze prawnym. Wskazuje na to przede wszystkim argument w postaci konieczności jego rozstrzygnięcia. Co do zasady za "rozstrzygnięcie" w rozumieniu przepisu należy uznać czynność prawną (procesową) organu lub sądu, o charakterze władczym i decydującym, przede wszystkim orzeczniczą, ale także rejestracyjną. Może być to zarówno czynność konstytutywna, jak i deklaratoryjna. W określonych sytuacjach "rozstrzygnięcie" mogą stanowić czynności stron procesowych dokonane przed organem procesowym, jeżeli po spełnieniu przewidzianych prawem warunków wywierają skutki równe rozstrzygnięciu organu procesowego (np. ugody). Pojęcie "rozstrzygnięcia" wyklucza natomiast czynności techniczno-procesowe. W odniesieniu do zarzutów skargi należy zauważyć, że są one bezzasadne. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, pełnomocnik strony był na każdym etapie postępowania zawiadamiany i informowany o przebiegu tego postępowania i czynnościach podejmowanych przez organy administracji, zatem podniesione przez niego okoliczności nie miały wpływu na rozstrzygniecie. Z tych też względów oraz na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270, ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.