III SA/Lu 312/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi V. Y. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., Nr [...], Dyrektor Izby Celnej w B. P. utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w L., Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco: W dniu [...] czerwca 2012 r. funkcjonariusz Oddziału Celnego Drogowego w D. przeprowadził kontrolę pojazdu samochodowego marki Mercedes Benz o numerze rejestracyjnym [...] z przyczepą marki Grew o numerze rejestracyjnym [...], przekraczającego granicę Rzeczypospolitej Polskiej, którym przewożony był towar w postaci dwóch samochodów osobowych: Renault Trafic i Smart Fortwo Coupe. Pojazdem kierował V. K. W trakcie kontroli kierujący okazał następujące dokumenty: dowód rejestracyjny pojazdu - seria i nr [...], dowód rejestracyjny przyczepy - seria i nr [...], rachunek nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., rachunek nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., zgłoszenie celne z dnia [...] maja 2012 r. dot. samochodu marki Renault Trafic o numerze identyfikacyjnym [...] wraz z dowodem rejestracyjnym tego samochodu, zgłoszenie celne z dnia [...] maja 2012 r. dot. samochodu marki Smart Fortwo Coupe o numerze identyfikacyjnym [...] wraz z kartą tego pojazdu. Podmiotem wykonującym przewóz z Belgii na Ukrainę była V. V. Y. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia. Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. pełnomocnik V. Y., wniósł o umorzenie postępowania prowadzonego na podstawie protokołu kontroli z [...] czerwca 2012 r. Powołując art. 7 ust. 1 umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy o międzynarodowych przewozach drogowych sporządzonej w Warszawie dnia 18 maja 1992 r. (M.P z 2002 r., Nr 6, poz. 125), dalej: umowa, wnioskodawca wskazał, że przewóz pojazdów uszkodzonych nie wymaga zezwolenia. Wyjaśnił, że oba samochody, zakupione w Belgii, nie były zdatne do samodzielnej jazdy i po ich dostarczeniu na Ukrainę musiały zostać poddane naprawie. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., Naczelnik Urzędu Celnego w L. nałożył na podmiot wykonujący przewóz drogowy karę pieniężną w wysokości 10000 zł za naruszenie określone w Lp. 3.1 Załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, tj. wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia. W uzasadnieniu decyzji Naczelnik Urzędu Celnego w L. wskazał, iż w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 7 ust. 1 pkt f umowy, gdyż przewożone samochody zostały zgłoszone do odprawy celnej jako towar zakupiony w jednym z państw członkowskich Unii Europejskiej w celu ich rejestracji na terenie Ukrainy. Powołując się na art. 68 § 1 k.p.a. organ wskazał, iż protokół kontroli zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie. W kwestii przesłuchania kierowcy w charakterze świadka organ wyjaśnił, że kierowca podpisał protokół, w którym znajduje się stwierdzenie "Językiem polskim władam, nie potrzebuję tłumacza". Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania przewoźnika, Dyrektor Izby Celnej w B. P. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że stosownie do postanowień umowy zezwolenia nie wymaga przewóz pojazdów uszkodzonych samochodem specjalnym do przewozu uszkodzonych środków transportu. Organ odwoławczy przyznał, że organ pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej interpretacji art. 7 ust. 1 lit f umowy przez uznanie, iż określone w tym przepisie zwolnienie z wymogu zezwolenia dotyczy pojazdów uszkodzonych zarejestrowanych na terytorium umawiającej się strony przewożonych do niej w celu naprawy. Organ ustalił, że w zgłoszeniach celnych dotyczących przewożonych samochodów brak adnotacji, iż samochody były uszkodzone. Przedstawione przez stronę dokumenty dotyczące napraw obu samochodów wskazują, iż pojazdy nie były w należytym stanie technicznym i zagrażały bezpiecznemu poruszaniu się, nie zawierają natomiast adnotacji o uszkodzeniu tych pojazdów. Organ wyjaśnił również, że nie jest rzeczą organu celnego sprawdzanie stanu technicznego przewożonych pojazdów. W ocenie organu w niniejszej sprawie nie miały miejsca przewozy wymienione w art. 7 ust. 1 umowy, w szczególności przewóz pojazdów uszkodzonych samochodem specjalnym do przewozu uszkodzonych środków transportu, którego wykonywanie zwolnione jest z obowiązku posiadania zezwolenia na podstawie postanowień tej umowy oraz protokołu posiedzenia wspólnej Komisji ukraińsko-polskiej we Lwowie z dnia 4-6 lipca 2001 r. Ponadto organ wyjaśnił, że stosownie do uzgodnień zawartych w protokołach posiedzeń ukraińsko-polskiej Komisji Mieszanej do spraw międzynarodowych przewozów drogowych osób i towarów z dnia 24-25 marca 2003 r. oraz z dnia 3-4 kwietnia 2006 r., sporządzonych w Kijowie, przy przewozie towarów pojazdy samochodowe z przyczepą, których ładowność nie przekracza 3,5 ton lub których masa całkowita nie przekracza 6 ton zwolnione są z obowiązku posiadania zezwolenia. Organ podniósł, że z dowodów rejestracyjnych pojazdów, którymi wykonywano przewóz rzeczy w niniejszej sprawie wynika, że dopuszczalna masa całkowita pojazdu z przyczepą wynosiła 6700 kg, a dopuszczalna ładowność 3972 kg, a zatem przekroczone zostały wielkości obu wymienionych wyżej parametrów technicznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca V. J. wniosła o uchylenie decyzji, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez wadliwe zastosowanie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym, rażące naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zgromadzenia pełnego, obiektywnego i rzetelnego materiału dowodowego w sprawie, rażące naruszenie art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez powoływanie się w treści decyzji na postanowienia pozaprawne, naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także naruszenie zasad określonych w art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu niektórych kwestii związanych z przeprowadzonym postępowaniem. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że z treści protokołu kontroli oraz przytoczonych przepisów wynika, iż organ nie podał właściwej podstawy prawnej swojego działania, ani nie poinformował prawidłowo o okolicznościach będących przedmiotem kontroli, a także szczegółach dotyczących zarzucanego naruszenia. W szczególności z protokołu kontroli nie wynika, z jakiego aktu prawnego wynika obowiązek posiadania przez kierowcę zezwolenia na wykonywanie przewozu drogowego na Ukrainę. Zdaniem skarżącej z dokumentów przesłanych w trakcie postępowania wynika, że pojazdy przewożone w dniu kontroli nie były zdatne do samodzielnej jazdy, zaś po dostarczeniu ich na miejsce docelowe na Ukrainie musiały zostać poddane naprawie. Funkcjonariusze przeprowadzający kontrolę powinni sprawdzić, czy stan przewożonych pojazdów pozwala na wykonywanie przewozu drogowego bez konieczności posiadania zezwolenia, o którym mowa w art. 6 umowy. W ocenie skarżącej organ dokonał arbitralnej i nieuprawnionej wykładni celowościowej przepisu art. 7 ust. 1 lit. f umowy. Powoływanie zaś w treści decyzji uregulowań niestanowiących źródła prawa w rozumieniu art. 6 k.p.a., stanowi naruszenie administracyjnych norm procesowych i wykracza znacznie poza ramy działania organów administracji publicznej. Skarżąca wskazała również, że kierowca nie władał w stopniu dostatecznym językiem polskim. Ustalenia faktyczne, wynikające z protokołu przesłuchania świadka, są zatem niewystarczające do udowodnienia zarzutu wykonywania przewozu drogowego bez wymaganego zezwolenia, tj. naruszenia przepisów art. 28 ust 1 ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 6 ust. 1 umowy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w B. P. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zażył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 z późn. zm.), wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagraniczny podmiot niemający siedziby w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej. Podmiotem wykonującym w rozpoznawanej sprawie przewóz rzeczy (dwóch samochodów osobowych) była V. J., mająca siedzibę na Ukrainie. Przewóz wykonywany był pojazdem z przyczepą zarejestrowanymi na Ukrainie. W sprawie zastosowanie ma zatem umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy o międzynarodowych przewozach drogowych sporządzona w Warszawie dnia 18 maja 1992 r. (M.P z 2002 r. Nr 6, poz. 125). Stosownie do art. 1 ust. 1 umowy jej postanowienia mają zastosowanie do przewozów podróżnych i ładunków między obu krajami i w tranzycie przez te terytoria, wykonywanych pojazdami zarejestrowanymi na terytorium jednej z Umawiających się Stron. Przewóz ładunków uregulowany został w art. 5 umowy. Zgodnie art. 5 ust. 1, przewoźnicy każdej Umawiającej się Strony mogą wykonywać przewozy ładunków oraz wykonywać przejazdy w stanie próżnym: a) między miejscem położonym na terytorium jednej Umawiającej się Strony a miejscem położonym na terytorium drugiej Umawiającej się Strony, b) w tranzycie przez terytorium drugiej Umawiającej się Strony. Stosownie natomiast do art. 6 umowy, z wyjątkiem przewozów określonych w artykule 7, przewozy ładunków wymienione w artykule 5 mogą być wykonywane jedynie na podstawie zezwoleń wydanych uprzednio przez właściwą władzę państwa rejestracji pojazdu w imieniu właściwej władzy drugiej Umawiającej się Strony. Z przepisu powyższego wynika, że na przewóz ładunków między oboma krajami, a także w tranzycie przez terytorium jednej ze stron co do zasady wymagane jest zezwolenie. Wyjątki od tej zasady określone zostały w art. 7 zatytułowanym: "Zwolnienia z wymogu zezwoleń". Przepis ten stanowi w ust. 1, że nie wymagają zezwoleń przewozy: a) rzeczy przesiedlenia, b) materiałów i przedmiotów, w tym dzieł sztuki, przeznaczonych na targi, wystawy lub na imprezy o charakterze niehandlowym na terytorium drugiej Umawiającej się Strony, c) sprzętu, przedmiotów i zwierząt przeznaczonych na imprezy teatralne, muzyczne, filmowe lub sportowe, dla cyrków, targów, kiermaszy na terytorium drugiej Umawiającej się Strony, d) sprzętu przeznaczonego dla wykonywania zapisów radiofonicznych, zdjęć filmowych lub telewizyjnych, e) zwłok, f) pojazdów uszkodzonych. Tak określony zakres zwolnień z wymogu uzyskania zezwolenia na przewóz ładunków może być zmieniony przez Wspólną Komisję, ustanowioną - zgodnie z art. 15 ust. 1 umowy - w celu zapewnienia należytego wykonywania postanowień umowy. Przepis art. 7 ust. 2 stanowi, że Wspólna Komisja jest upoważniona do zmiany zakresu stosowanych zwolnień przewidzianych w ustępie pierwszym art. 7. Prawidłowe jest stanowisko organów, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą podstawy do zastosowania zwolnienia z wymogu uzyskania zezwolenia na podstawie art. 7 ust. 1 lit. a-f. Jest poza sporem, że przewóz, którego dotyczy zaskarżona decyzja nie był przewozem, wymienionym w art. 7 ust. 1 lit. a-e umowy. Zwolnienia określone w art. 7 ust. 1 lit. a-e nie mają więc zastosowania w sprawie niniejszej. Sporne jest natomiast, czy przewóz ten zakwalifikować można jako przewóz pojazdów uszkodzonych, o którym mowa w art. 7 ust. 1 lit. f umowy. Zgodnie z art. 7 ust. 1 lit. f nie wymagają zezwoleń przewozy pojazdów uszkodzonych. Postanowienia umowy nie wyjaśniają pojęcia pojazdów uszkodzonych ani pojęcia przewozu pojazdów uszkodzonych. Zgodzić się należy ze skarżącą, że pojęcia tego nie należy zawężać do przewozu wykonywanego pojazdem specjalnym. Wprawdzie organ powołał się w tym zakresie na ustalenia Wspólnej Komisji i protokół posiedzenia tej komisji z dnia 4-6 lipca 2001 r., w którym stwierdzono, że "samochody specjalne do przewozu uszkodzonych środków transportu nie wymagają zezwoleń", należy jednak zauważyć, że w aktach sprawy brak wymienionego protokołu, nie jest także on publikowany w dziennikach urzędowych, ani udostępniany w inny sposób. Protokół ten nie może zatem stanowić źródła prawa. Niezależnie jednak od powyższego należy zwrócić uwagę, że ustalenie przez Wspólną Komisję, że pojazdy specjalne, służące do przewozu uszkodzonych środków transportu powinny być zwolnione z wymogu zezwolenia, nie oznacza, że inne pojazdy, którymi przewożone są pojazdy uszkodzone zezwolenia takiego automatycznie wymagają. Byłby to zbyt daleko idące rozumowanie, takie stanowisko nie wynika również z zacytowanego przez organ fragmentu protokołu posiedzenia komisji. W protokole stwierdzono jedynie, że samochody specjalne do przewozu uszkodzonych środków transportu nie wymagają zezwoleń, wskazano zatem kategorię pojazdów, które nie wymagają zezwoleń, nie wyłączono natomiast zwolnienia z art. 7 ust. 1 lit. f, które to zwolnienie dotyczy przewozu określonego ładunku. Nie sposób ponadto nie dostrzec, że Wspólna Komisja uprawniona jest do zmiany zakresu stosowanych zwolnień, może zatem rozszerzyć lub ograniczyć katalog przewidzianych w umowie zwolnień, nie jest natomiast uprawniona do dokonywania wiążącej wykładni umowy. Ustalenie, że przewóz pojazdów uszkodzonych oznacza przewóz pojazdami specjalnymi byłoby w istocie dokonaniem interpretacji umowy, do czego Komisja nie jest uprawniona. Przewidziane w art. 7 ust. 1 lit. f zwolnienie z wymogu zezwolenia dotyczy pojazdów uszkodzonych. Rozważenia wymaga, w jaki sposób i w jakim trybie organy stwierdzić powinny, czy przewóz danego ładunku jest przewozem pojazdu uszkodzonego. Sąd podziela stanowisko organu, że to na stronie ciąży obowiązek wykazania, że wykonuje przewóz pojazdu uszkodzonego. Nie wystarczy podniesienie zarzutu dopiero na etapie postępowania w sprawie kary pieniężnej za naruszenie warunków w międzynarodowym transporcie drogowym. Przewoźnik wykonujący przewóz powinien dysponować w czasie przewozu dokumentami, z których wynikać musi w sposób niebudzący wątpliwości, że przewożony ładunek to pojazdy uszkodzone. Należy zauważyć, że zarówno z art. 28 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, jak i z art. 6 umowy wynika, że zasadą jest wymóg uzyskania zezwolenia na przewóz ładunków, natomiast zwolnienie z tego wymogu jest wyjątkiem od zasady. To zatem przewoźnik wykonujący przewóz zobowiązany jest do wykazania, że określony przepisami wyjątek zachodzi. Zważywszy, że zwolnienie z wymogu uzyskania zezwolenia dotyczy przewozu określonych ładunków, rodzaj tych ładunków wynikać powinien z dokumentów przewozowych i celnych. Ponadto, zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, podczas wykonywania przewozu drogowego rzeczy kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu dokumenty związane z przewożonym ładunkiem, a także odpowiednie zezwolenie wymagane w międzynarodowym transporcie drogowym. Jeśli więc przewóz nie wymagałby zezwolenia, kierowca powinien mieć przy sobie i okazać dokumenty dotyczące ładunku, pozwalające na stwierdzenie, że ładunek ten należy do jednej z kategorii określonych w art. 7 ust. 1 umowy. Nie jest rzeczą organu, dokonującego kontroli ustalanie stanu technicznego przewożonych pojazdów. Stan ten wynikać musi z dokumentów. Prawidłowe jest stanowisko organu, że w sprawie niniejszej nie zostało wykazane, że oba samochody przewożone z Belgii na Ukrainę przez Polskę były pojazdami uszkodzonymi. Nie wynika to z żadnych dokumentów, którymi dysponował kierowca w czasie wykonywania przewozu. W toku postępowania nie zostały również dołączone dokumenty wskazujące na taki stan samochodów. Rację ma organ, że przedstawione przez skarżącą dokumenty mające świadczyć o złym stanie technicznym samochodów nie są wystarczające do uznania, że samochody były uszkodzone w rozumieniu art. 7ust. 1 lit. f umowy. Pomijając już to, że nie zawarto w nich jednoznacznej oceny, że pojazdy są uszkodzone, zauważyć należy, że oba dokumenty sporządzone zostały już po dacie kontroli, nie mogą stanowić zatem dowodu, że pojazdy były uszkodzone na etapie wykonywania przewozu. Odnosząc się do zarzutu, że kontrola przeprowadzona została nieprawidłowo, ponieważ kierowca nie władał w stopniu dostatecznym językiem polskim, stwierdzić należy, że kierowca takiego zarzutu na etapie kontroli nie podniósł, przeciwnie, stwierdził, że językiem polskim włada i nie potrzebuje tłumacza. Ponadto nie jest kwestionowane, że kierowca nie posiadał przy sobie i nie okazał zezwolenia. Ustalenie przez organ na podstawie protokołu kontroli, że kierowca nie okazał zezwolenia jest zatem prawidłowe. Należy również zauważyć, że organ uwzględnił w toku postępowania wszystkie przedstawione przez stronę dowody, łącznie z dokumentem dotyczącym stanu technicznego przewożonych samochodów, dołączonym po kontroli i poddał je ocenie zgodnie z art. 80 k.p.a. Prawidłowe jest również ustalenie, że dopuszczalna masa całkowita pojazdu z przyczepą, wykonującego przewóz wynosiła 6700 kg, a dopuszczalna ładowność 3972 kg, wynika to bowiem z dowodów rejestracyjnych pojazdu i przyczepy. Nie zachodziły zatem podstawy do zastosowania niewynikającego z art. 7 ust. 1 umowy, lecz powołanego przez organ zwolnienia z wymogu zezwolenia, określonego przez Komisję, o której mowa w art. 15 umowy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie organ nie naruszył przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. dotyczących obowiązku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, ani też art. 68 § 1 k.p.a., dotyczącego sporządzenia protokołu. Protokół sporządzony przez organ zawiera wszystkie niezbędne elementy, określone w k.p.a., natomiast podstawa prawna nałożenia kary oraz wyjaśnienie podstawy prawnej wymogu zezwolenia zawarte zostało w decyzjach organów obu instancji, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Organy prawidłowo zastosowały także przepisy prawa materialnego art. 28 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 6 umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy o międzynarodowych przewozach drogowych. Nałożenie na skarżącą kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie w wysokości 10000 złotych jest zgodne z art. 92a ust. 1 ustawy oraz pkt 3.1 załącznika nr 3 do ustawy w związku z art. 92a ust. 6 ustawy. Prawidłowe i dostatecznie uzasadnione jest również stanowisko organu, że w sprawie nie zachodziły podstawy do zastosowania art. 92c ustawy. Stanowisko to nie zostało zresztą przez skarżącą zakwestionowane. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.