III SA/Lu 314/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie i urządzanie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], Dyrektor Izby Celnej w B. P., po rozpatrzeniu odwołania S. sp. z o.o. z siedzibą w W., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], cofającą zezwolenie na prowadzenie i urządzanie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa l. w części dotyczącej pozycji 37 załącznika nr 1. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], Dyrektor Izby Skarbowej w L. udzielił Spółce S. sp. z o.o. z siedzibą w W. zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa l. na okres 6 lat. Organy celne, do których kompetencji przeszły sprawy dotyczące ww. zezwoleń, powzięły wiadomość, że w jednym z punktów gier określonym w załączniku do zezwolenia (Bar [...] zlokalizowany przy ul. L. [...] w L.; poz. 37 załącznika nr 1), w okresie od 1 lutego 2011 r. zaprzestano działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, a przerwa w działalności punktu wynosi ponad 6 miesięcy. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że przerwy w wykonywaniu działalności w ww. punkcie gier obejmowały okresy: od 31 lipca 2009 r. do 1 października 2009 r. (2 miesiące); od 30 czerwca 2010 r. do 1 września 2010 r. (2 miesiące); od 31 stycznia 2011 r. do 7 października 2011 r. (8 miesięcy). W związku z tym, że przerwa w działalności punktu gier wyniosła ponad 6 miesięcy, decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Dyrektor Izby Celnej w B. P. cofnął zezwolenie z dnia [...] stycznia 2009 r. w części dotyczącej pozycji 37 w załączniku nr 1. W odwołaniu od decyzji spółka S. podniosła, ze w okresie, kiedy toczyło się postępowanie w sprawie działalność była prowadzona w sposób nieprzerwany. Cofnięcie zezwolenia z powodu niewykonywania działalności w punkcie gier nie ma charakteru represyjnego, lecz korygującego nieprawidłowości w prowadzonej działalności. Skoro w okresie, w jakim było prowadzone postępowanie, do nieprawidłowości nie doszło, nie było podstaw do cofnięcia zezwolenia. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Dyrektor Izby Celnej w B. P. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy nowej ustawy – z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. nr 201, poz. 1540, ze zm.; dalej jako: u.g.h.), ze względu na zawarte w niej przepisy przejściowe (art. 129 ust. 1). Podstawą prawną decyzji cofającej zezwolenie w części był art. 59 pkt 4 u.g.h., zgodnie z którym organ właściwy w sprawie udzielenia koncesji lub zezwolenia, w drodze decyzji, cofa koncesję lub zezwolenie, w całości lub części, w przypadku: zaprzestania lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej koncesją lub zezwoleniem, chyba że niewykonywanie tej działalności jest następstwem działania siły wyższej. W ocenie organu literalne brzmienie przytoczonego przepisu wskazuje wolę ustawodawcy umożliwienia spółce zaprzestania lub niewykonywania działalności przez okres 6 miesięcy. Natomiast wykładnia celowościowa wskazuje, że okres 6 miesięcy zaprzestania lub niewykonywania działalności należy liczyć również łącznie (w tym przypadku łącznie 12 miesięcy), a tym samym sześciomiesięczna przerwa w wykonywaniu działalności dotyczy całego okresu, na jaki jest udzielone zezwolenie. W sprawie wykluczono wystąpienie przesłanki w postaci niewykonywania działalności spowodowanej następstwem siły wyższej. Ustawa o grach hazardowych nie definiuje wprost pojęcia siły wyższej i brak jest legalnej definicji tego pojęcia na użytek stosowania tej ustawy. Nawiązując do poglądów orzecznictwa, organ celny uznał, że pojęcie siły wyższej odnosi się do zdarzeń zewnętrznych niemożliwych lub prawie niemożliwych do przewidzenia, których skutkom nie można zapobiec. Ustawodawca nie przewidział innego wyjątku pozwalającego na odstąpienie od cofnięcia zezwolenia w przypadku niewykonywania działalności, np. nie określił czasu na podjęcie ponownej działalności w punkcie gier po upływie 6 miesięcznego terminu W skardze do sądu administracyjnego spółka S. podniosła zarzut naruszenia art. 59 pkt 4 w zw. z art. 138 ust. 2 u.g.h., poprzez nieprawidłowe zastosowanie, mające postać cofnięcia zezwolenia w zakresie punktu gier, w którym Spółka, przez cały czas trwania postępowania w obu instancjach, prowadziła swoją normalną działalność gospodarczą, polegającą na eksploatacji automatów do gier o niskich wygranych, a zatem przy braku ziszczenia się przesłanki cofnięcia zezwolenia w części, ujętej w przywołanym przepisie. W uzasadnieniu Spółka stwierdziła, że przez cały okres między wszczęciem postępowania a jego zakończeniem zaskarżoną decyzją prowadziła, w przedmiotowym punkcie gier, w sposób ciągły i nieprzerwany, swoją normalną działalność gospodarczą, polegającą na legalnej eksploatacji automatów do gier o niskich wygranych. Zastosowany przez organ art. 59 pkt 4 u.g.h. wyraźnie stanowi o zaprzestaniu lub niewykonywaniu działalności, która była przecież wykonywania, co organ sam zresztą wprost przyznaje. Z żadnego przepisu ustawy nie wynika też podstawa do zastosowanej przez organ wykładni sumującej wszystkie wcześniejsze okresy przerw w wykonywaniu działalności w punkcie gier. Celem działalności organów orzekających w sprawach zezwoleń nie może być szkodzenie i szykanowanie legalnych przedsiębiorców prowadzących działalność na rynku automatów do gier o niskich wygranych, co ma stanowić realizację aktualnej linii politycznej. Organy powinny się przy tym kierować obowiązującymi przepisami prawa, a nie wytycznymi organów nadrzędnych. Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia 29 kwietnia 2013 r. pełnomocnik syndyka masy upadłości S. sp. z o.o podniosła naruszenie prawa materialnego – art. 59 pkt 4 u.g.h. poprzez zastosowanie pomimo jego bezskuteczności z uwagi na brak notyfikacji tej ustawy do Komisji Europejskiej zgodnie z Dyrektywą 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. Uważała, że przepis ten ma charakter techniczny i należy interpretować go w kontekście całej ustawy, która według pełnomocnika zmierza do wyeliminowania działalności na automatach poza kasynami gry. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w B. P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie narusza ona przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 59 pkt 4 w związku z art. 129 ust. 1 i art. 138 ust. 2 ustawy o grach hazardowych. Art. 129 ust. 1 u.g.h. przewiduje, że działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 138 ust. 2 do podmiotów, o których mowa w art. 129 ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 58 i art. 59, z tym że organem właściwym jest organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy. Art. 59 pkt 4 ustawy stanowi zaś, że organ właściwy w sprawie udzielenia koncesji lub zezwolenia, w drodze decyzji, cofa koncesję lub zezwolenie, w całości lub w części, w przypadku zaprzestania lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej koncesją lub zezwoleniem, chyba że niewykonywanie tej działalności jest następstwem działania siły wyższej. Mając na względzie przedmiot postępowania określony przepisem art. 59 pkt 4 u.g.h. Sąd uznał, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie naruszono art. 187 § 1 oraz art. 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (obecnie Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.). Wymienione przepisy przewidują, że organ jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całego zebranego materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona. Powyższe wymagania zostały w sprawie spełnione. Skarżąca nie kwestionuje bowiem faktu niewykonywania działalności w punkcie gier przy ul. L. w L. od dnia: od 31 lipca 2009 r. do 1 października 2009 r. (przez okres 2 miesięcy); od 30 czerwca 2010 r. do 1 września 2010 r. (przez okres 2 miesięcy); od 31 stycznia 2011 r. do 7 października 2011 r. (przez okres 8 miesięcy). Okoliczność tą organ ustalił w oparciu o treść wniosków Spółki o zawieszenie działalności, wniesionych do Naczelnika Urzędu Celnego w dniach 21 lipca 2009 r., 22 czerwca 2010 r. i 17 stycznia 2011 r. Ponadto, organ nie poprzestał na stwierdzeniu, że w wymienionych wnioskach nie powoływano okoliczności mogących wskazywać na niewykonywanie działalności z powodu siły wyższej, ale wezwał skarżącą spółkę do wyjaśnienia przyczyn niewykonywania działalności przez okres dłuższy niż 6 miesięcy w przedmiotowym punkcie. Stanowisko organu należało ocenić jako prawidłowe, gdyż wskazane przez skarżącą okoliczności, jakie legły u podstaw niewykonywania działalności (zawieszenie działalności ze względu na decyzję władających), nie stanowią siły wyższej, o której mowa w art. 59 pkt 4 u.g.h.. Zatem bezsporny jest fakt niewykonywania działalności w tym lokalu przez okres ponad 6 miesięcy od dnia 31 stycznia 2011r. do 7 października 2011r. co uzasadniało zastosowanie art. 59 pkt 4 u.g.h. i cofnięcie zezwolenia w części opisanej w decyzji wydanej w pierwszej instancji. Podkreślenia wymaga, przy tym, że przepis art. 59 pkt 4 u.g.h. jest skonstruowany w ten sposób, że cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie zależy w żaden sposób od uznania administracyjnego, lecz od zaistnienia przesłanki w postaci zaprzestania działalności lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy przedmiotowej działalności. Jedynym wyjątkiem od obowiązku zastosowania tego przepisu przez organ administracji publicznej jest ustalenie, że zaprzestanie bądź niewykonywanie tej działalności jest następstwem siły wyższej a taki stan rzeczy, co trafnie ustalił organ, a strona w tym zakresie stanowiska organu nie podważa, w sprawie nie zachodzi. Spółka S. w skardze podnosiła zarzut, iż w dacie wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w lokalu przy ul L. prowadzona była działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w związku z tym nie powinno być cofnięte zezwolenie w części dotyczącej tego punktu. Należy zauważyć, że art. 59 ust. 4 u.g.h. wprowadza dwie przesłanki cofnięcia zezwolenia: zaprzestanie działalności objętej koncesją lub zezwoleniem oraz niewykonywanie jej przez okres dłuższy niż 6 miesięcy. Pierwsza sytuacja powinna być rozumiana jako trwałe zaniechanie wykonywania działalności, istniejące także w dacie wydawania decyzji przez organ. Jeżeli druga z przesłanek, wyodrębniona wyraźnie przez ustawodawcę, ma mieć wartość normatywną (tworzyć nową normę postępowania), trzeba ją rozumieć jako sytuację, w której w toku działalności prowadzonej przez przedsiębiorcę pojawia się przejściowe jej zaniechanie w długim okresie czasu, czyli przerwa licząca co najmniej 6 miesięcy. Stan ten nie musi istnieć w dacie wydawania decyzji przez organ – taki wymóg pokrywałby się z interpretacją przesłanki "zaprzestania". Trzeba też zauważyć, że interpretacja art. 59 pkt 4 u.g.h. proponowana przez skarżącą nie może zostać uwzględniona, gdyż otwierałaby drogę do nadużyć. Z chwilą wszczęcia postępowania przez organ w sprawie częściowego cofnięcia zezwolenia na prowadzenie i urządzanie gier na automatach o niskich wygranych strona mogłaby wznowić działalność w takim punkcie, co prowadziłoby do umorzenia postępowania. Oznaczałoby to, że przepis ten pozostawałby "martwy", nie miałby zastosowania zgodnie z intencją ustawodawcy. Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 59 pkt 4 u.g.h., w związku z art. 129 ust 1 i art. 138 ust 2 u.g.h., wskutek zastosowania go mimo braku notyfikacji do Komisji Europejskiej. W następstwie pytań prejudycjalnych postawionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawach o sygnaturach akt: III SA/Gd 261/10, III SA/Gd 262/10 oraz III SA/Gd 352/10, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r., wydanym w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11, orzekł, że przepis art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego, ostatnio zmienionej dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006 r., należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju, jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, a dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego. Trybunał Sprawiedliwości uzależnił zatem ocenę technicznego albo nietechnicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych od ustalenia (oceny), czy te przepisy wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, tj. automatów do gier o niskich wygranych. Tego rodzaju skutków nie sposób natomiast wyprowadzić z art. 59 pkt 4 ustawy, który niejako dostosowuje sytuację prawną (zakres udzielonego zezwolenia) do istniejącej już sytuacji faktycznej długotrwałego, bo trwającego dłużej niż 6 miesięcy stanu zaprzestania lub niewykonywania działalności objętej zezwoleniem, przy czym wiąże cofnięcie zezwolenia jedynie z sytuacjami, gdy niewykonywanie tej działalności nie jest następstwem działania siły wyższej. Trzeba również podkreślić, że omawiany przepis nowej ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych zawiera normę analogiczną do przepisu art. 52 ust. 2 pkt 4 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 4, poz. 27 ze zm.), przy czym termin, z którym związany jest skutek w postaci cofnięcia zezwolenia został nawet w nowej ustawie wydłużony z 3 do 6 miesięcy, w związku z czym nowa regulacja jest korzystniejsza w skutkach dla strony. Zatem podejmując działalność na podstawie zezwolenia udzielonego pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy skarżąca Spółka musiała uwzględniać tego rodzaju regulację i mieć świadomość, że zaprzestanie prowadzenia działalności przez okres dłuższy niż określony w ustawie (obecnie dwukrotnie wydłużony) spowoduje skutek w postaci cofnięcia zezwolenia. W konsekwencji zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego brak podstaw do uznania, by art. 59 pkt 4 u.g.h. mógł stanowić, choćby potencjalnie, "przepis techniczny" w rozumieniu Dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE, seria L., nr 204, s. 37 ze zm.). Wszystkie omówione wyżej względy doprowadziły Sąd do uznania, że Dyrektor Izby Celnej nie naruszył też przepisu art. 233 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa utrzymując zaskarżoną decyzją w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2012 r., którą na podstawie art. 59 pkt 4 u.g.h. cofnięto w części udzielone Spółce S. zezwolenie na prowadzenie i urządzanie gier na automatach o niskich wygranych. Sąd natomiast nie zgadza się ze stanowiskiem przedstawionym przez Dyrektora Izby Celne w zaskarżonej decyzji, w zakresie rozumienia pojęcia użytego w art. 59 pkt 4 ustawy "niewykonywania działalności przez okres dłuższy niż 6 miesięcy". Według niego przepis ten wskazuje, że okres zaprzestania lub niewykonywania działalności należy liczyć łącznie (w tej sprawie okres niewykonywania działalności wynosił łącznie 12 miesięcy), a tym samym sześciomiesięczna przerwa w wykonywaniu działalności dotyczy całego okresu, na jaki jest udzielone zezwolenie. Sąd w składzie rozpoznający sprawę w całości podziela pogląd zaprezentowany w wyroku tutejszego Sądu z dnia 14 marca 2013 r. (sygn. akt. III SA/Lu 639/12), według którego "art. 59 pkt 4 ustawy nie daje uprawnienia do łączenia okresów niewykonywania działalności w przypadku wystąpienia przerwy w jej niewykonywaniu, polegającej na wznowieniu działalności. Odwołując się do wykładni językowej, mającej pierwszeństwo przed pozostałymi rodzajami wykładni, pojęcie ‘okres’ użyte przez art. 59 pkt 4 ustawy oznacza wyodrębniony przedział czasowy, w którym coś jest wykonywane lub coś się dzieje, czas trwania czegoś (Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. Prof. S. Dubisza, Wyd. Naukowe PWN, W-wa 2003, str. 1236). Zwrócić należy przede wszystkim uwagę, że ‘okres dłuższy niż 6 miesięcy’, o którym mowa w art. 59 pkt 4 ustawy jest terminem prawa materialnego. Sposób obliczania terminów w postępowaniu administracyjnym oraz warunki ich dochowania zostały uregulowane w art. 12 Ordynacji podatkowej. W myśl postanowień art. 12 § 3 o.p., terminy materialne określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było – w ostatnim dniu miesiąca. Termin z art. 12 § 3 o. p. jest unormowany jako określenie pewnego przedziału czasowego, wyznaczającego okres w czasie którego mogą być kształtowane prawa lub obowiązki podmiotów w ramach stosunku prawnego, określonego przez przepisy prawa materialnego (por. komentarz do art.12 ustawy Ordynacja podatkowa, wyd. LexisNexis, W-wa 2009, str. 83)". W sprawie niniejszej ustalono że w punkcie gier na automatach o niskich wygranych pod nazwą Bar [...] (poz. 37 załącznika 1), mieszczącym się w L. przy ul. L. skarżąca spółka nie wykonywała działalności między innym w okresie od 31 stycznia 2011 r. do 7 października 2011 r. czyli przez okres 8 miesięcy. Ustalenie powyższego okresu niewykonywania działalności w zakresie udzielonego zezwolenia, wystarczyło zdaniem Sądu do zastosowanie dyspozycji zawartej w art. 59 pkt 4 ustawy. Prawidłowo wiec stwierdzono, że upływ sześciomiesięcznego terminu który w niniejszej sprawie niewątpliwie wystąpił, skutkuje wygaśnięciem uprawnień (obowiązków) o charakterze materialnoprawnym. Z przedstawionych powodów i na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.