III SA/Lu 316/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Paweł Soczyński, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze oddala skargę Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...], Okręgowy Inspektor Pracy w L., po rozpatrzeniu odwołania Samodzielnego Publicznego Szpitala [...] w L., utrzymał w mocy nakaz Inspektora Pracy z dnia [...] maja 2010, nr rej. [...], nakazujący umieszczenie pracownika A. Z. w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż pracownik, którego dotyczy nakaz z [...] maja 2010 r., zatrudniony jest na stanowisku sanitariusza w Oddziale Psychiatrii Sądowej, posiadającym tzw. II stopień zabezpieczenia (dodatkowa ochrona oddziału) z uwagi na przebywanie w nim osób aresztowanych i internowanych. Sanitariusze zatrudnieni w tym oddziale świadczą prace w bezpośrednim kontakcie z pacjentami, którzy mogą przejawiać agresję. Według oświadczenia Pielęgniarki Oddziałowej zagrożenia wynikające z występowania tego czynnika ryzyka zawodowego (agresja pacjentów), są nie mniejsze niż zagrożenia takie dla lekarzy i pielęgniarek pracujących na tym oddziale, którzy to pracownicy zostali umieszczeni w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Analiza dokumentacji pracowniczej pracowników zatrudnionych na stanowiskach sanitariuszy w Klinice Psychiatrii wykazała, że do ich obowiązków należy m.in.: transport chorych do pracowni diagnostycznych, sal zabiegowych, oddziałów szpitalnych i karetki; pomoc w przyjmowaniu chorego na oddział szpitalny (przebieranie, mycie pacjenta, przekazanie na oddział); uniemożliwianie pacjentom ucieczek z oddziału, a w przypadku ucieczki interwencja; pomoc pielęgniarkom przy czynnościach wykonywanych przy pacjentach; pomoc w trakcie unieruchamiania mechanicznego pacjenta (agresywnego lub zagrażającemu życiu lub zdrowiu sobie, innym pacjentom, personelowi); wykonywanie zaleceń lekarzy i pielęgniarek w zakresie obsługi chorych, w tym pomoc w czasie konsultacji i badań; kontrolowanie oddziału celem eliminacji z otoczenia przedmiotów i rzeczy stanowiących zagrożenie dla wszystkich osób w nim przebywających. Pracodawca przeprowadził ocenę ryzyka zawodowego dla stanowiska sanitariusz. W opisie czynności wykonywanych na stanowisku pracy zawarto zapisy świadczące, że do obowiązków pracowników zatrudnionych na tych stanowiskach należy m.in.: zapewnienie bezpieczeństwa pacjentom i personelowi, pomoc pielęgniarkom w przygotowaniu chorego do badania, zabiegu oraz przy unieruchamianiu pacjentów; transport chorych. Jako czynniki szkodliwe, uciążliwe i niebezpieczne w środowisku pracy podano, w karcie oceny ryzyka zawodowego, poczucie stałego zagrożenia i stres. W opisie zagrożeń dla tego stanowiska pracy jako czynniki niebezpieczne i czynniki psychofizyczne wyartykułowano m.in. "agresja pacjenta" i "stres" (związany z kontaktem z pacjentem, stałym zagrożeniem ze strony pacjenta psychicznie chorego). Z ustaleń kontrolnych wynika, że w okresie ostatnich 3 lat miały miejsce w szpitalu 2 wypadki przy pracy sanitariuszy związane z agresją pacjentów. Na podstawie powyższego stanu faktycznego inspektor pracy uznał, że pracownicy wykonujący prace sanitariuszy w Klinice Psychiatrii, wykonują prace należące do obowiązków szeroko rozumianego personelu medycznego (uczestnictwo w czynnościach pielęgnacyjnych, diagnostycznych i ratowniczych pacjentów) i mają bezpośredni kontakt z pacjentami, przez co narażeni są na czynnik ryzyka zawodowego, jakim jest nieprzewidywalność postępowania tych pacjentów, skutkująca sytuacjami zagrażającymi bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu własnemu i innych osób (np. lekarze i pielęgniarki). W odwołaniu od nakazu z [...] maja 2010 r., pracodawca podniósł że pracownik, którego dotyczy decyzja zatrudniony jest na stanowisku sanitariusza, i w rozumieniu poz. 23 załącznika nr 2 do ustawy z dnia 19 grudnia 2008r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237, poz. 1656) nie spełnia wymogów osoby wykonującej zawód medyczny w rozumieniu art. 18d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007r., Nr 14, poz. 89 z późn. zm.). Takie stanowisko podziela również Państwowa Inspekcja Pracy Okręgowy Inspektorat Pracy w L. oraz Główny Inspektorat Pracy, Centralny Instytut Ochrony Pracy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych i Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej. Do odwołania załączono pismo Okręgowego Inspektoratu Pracy w L. z 19 lutego 2009r., w którym stwierdzono, że zgodnie ze stanowiskiem Departamentu Prawnego Ministerstwa Zdrowia, wyrażonym w piśmie z dnia 23 lipca 2009r., za personel medyczny w rozumieniu poz. 23 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych należy uznać osoby wykonujące zawód medyczny w rozumieniu art. 18d ust. 1 pkt 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Stwierdzono ponadto, że przytoczone stanowisko Ministerstwa Zdrowia jest zbieżne z ustaleniami zespołu roboczego do spraw wdrażania emerytur pomostowych. Wyrażono również pogląd, że interpretacja taka pozostawia psychologów, instruktorów terapii zajęciowej, salowych oraz sanitariuszy poza zakresem przedmiotowego pojęcia. Uzasadniając od strony prawnej rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy nakaz z [...] maja 2010 r. organ odwoławczy stwierdził, iż nie ma należytego uzasadnienia stanowisko odwołującego się, że pojęcie "personel medyczny" użyte w poz. nr 23 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych jest tożsame z pojęciem "osoba wykonująca zawód medyczny" zdefiniowanym w art. 18d ust. 1 pkt 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Stanowisko to nie ma oparcia ani w gramatycznej wykładni określenia "personel medyczny", ani w wykładni systemowej, która w świetle zasad techniki legislacyjnej oraz przy założeniu racjonalności działania ustawodawcy, uzasadnia odmienne rozumienie różnych określeń użytych przez organy stanowiące prawo. Utożsamianiu wymienionych wyżej pojęć sprzeciwia się wykładnia celowościowa. Pojęcie "osoba wykonująca zawód medyczny" zdefiniowane zostało na użytek ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, która określa możliwość zobowiązania posiadających wyższe wykształcenie pracowników wykonujących zawód medyczny do pełnienia dyżurów medycznych oraz do pozostawania poza zakładem opieki zdrowotnej w gotowości do udzielania świadczeń zdrowotnych, a nadto określa prawo pracowników wykonujących zawód medyczny do dodatków do wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia w zmianowej organizacji pracy lub pogotowiu ratunkowym. Ustawa o zakładach opieki zdrowotnej stanowi również, że świadczenia zdrowotne mogą być udzielane przez zakłady opieki zdrowotnej oraz przez osoby fizyczne wykonujące zawód medyczny lub przez grupową praktykę lekarską, grupową praktykę pielęgniarek, położnych, że w zakładzie opieki zdrowotnej świadczenia zdrowotne udzielane są wyłącznie przez osoby wykonujące zawód medyczny, a nadto upoważnia samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej do udzielania zamówień na świadczenia zdrowotne osobom wykonującym zawód medyczny w ramach indywidualnej praktyki lub indywidualnej specjalistycznej praktyki. Definicja "osoby wykonującej zawód medyczny" oparta jest na kryterium posiadania uprawnień lub fachowych kwalifikacji do udzielania świadczeń zdrowotnych w określonym zakresie lub w określonej dziedzinie medycyny. Sanitariusz nie jest "osobą wykonującą zawód medyczny" w rozumieniu przepisów określających uprawnienia do udzielania świadczeń zdrowotnych, zasady udzielania takich świadczeń w zakładach opieki zdrowotnej, oraz szczególne obowiązki i uprawnienia pracowników wykonujących zawód medyczny. Nie oznacza to jednak, że przyjęty za podstawę faktyczną zaskarżonej decyzji zakres uprawnień, obowiązków i odpowiedzialności sanitariusza, którego dotyczy decyzja, nie kwalifikuje wykonywanej przez niego pracy do kategorii prac personelu medycznego oddziałów psychiatrycznych i leczenia uzależnień w bezpośrednim kontakcie z pacjentami, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego Dz. U. Nr 111, poz. 535 z późn. zm.) – określonych w poz. 23 wykazu prac o szczególnym charakterze, stanowiącego załącznik nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych. Na gruncie ustawy o ochronie zdrowia psychicznego "bezpośredni kontakt z pacjentami" polega między innymi na stosowaniu przymusu bezpośredniego wobec osób z zaburzeniami psychicznymi, przy wykonywaniu przewidzianych w ustawie czynności. W świetle przepisów ustawy oraz rozporządzenia wykonawczego do niej (rozporządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 23 sierpnia 1995r. w sprawie sposobu stosowania przymusu bezpośredniego; Dz. U. Nr 103, poz. 514) krąg osób uprawnionych do stosowania przymusu bezpośredniego nie jest ograniczony do "osób wykonujących zawód medyczny", natomiast z bezspornych ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie wynika, że w praktyce czynności w zakresie stosowania przymusu bezpośredniego należą do zakresu obowiązków sanitariuszy. Wskazuje to na szerszy zbiór desygnatów pojęcia "personel medyczny" w stosunku do określenia "osoba wykonująca zawód medyczny". Należy też zwrócić uwagę, że sam pracodawca jako stanowiska, na których wykonywane są prace o szczególnym charakterze w Klinice Psychiatrii (obok stanowisk lekarzy i pielęgniarek) zakwalifikował również stanowiska psychologów oraz instruktorów terapii zajęciowej - a więc stanowiska osób niebędących "osobami wykonującymi zawód medyczny". Samoistna interpretacja pojęcia "personel medyczny" na gruncie ustawy o emeryturach pomostowych uprawniona jest w świetle ustawowej definicji zawartej w art. 3 ust. 3 tej ustawy, zgodnie z którym prace o szczególnym charakterze, to prace wymagające szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej, których możliwość należytego wykonywania w sposób niezagrażający bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu innych osób, zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego na skutek pogorszenia sprawności psychofizycznej, związanego z procesem starzenia się. Jakkolwiek sanitariusze nie są osobami formalnie uprawnionymi do udzielania świadczeń zdrowotnych, to uczestniczą oni w procesie ich udzielania, pełniąc czynności pomocnicze w bezpośrednim kontakcie z pacjentami (w tym związane z bezpieczeństwem pacjentów), w związku z czym zasadny jest nakaz umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję z [...] czerwca 2010 r. Samodzielny Publiczny Szpital [...] w L. podniósł zarzut naruszenia przepisu załącznika Nr 2 poz. 23 ustawy o emeryturach pomostowych oraz art. 18d ust. 1 pkt 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej W wykazie stanowisk pracy o szczególnym charakterze wymienionym w poz. 23 Zał. Nr 2 wymienione są prace personelu medycznego oddziałów psychiatrycznych i leczenia uzależnień w bezpośrednim kontakcie z pacjentami, zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zdrowia psychicznego. A. Z. zatrudniony na stanowisku sanitariusza posiada wykształcenie średnie techniczne i nie wykonuje najprostszych nawet czynności o charakterze udzielania świadczeń zdrowotnych. Poza sporem jest, że pracownik A. Z. wykonuje swoją pracę w Klinice Psychiatrii w bezpośrednim kontakcie z pacjentami, nie czyni go to jednak personelem medycznym, co jest wymogiem do zaliczenia do pracy na stanowisku o szczególnym charakterze. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych wprowadzona została z dniem 1 stycznia 2009 r. reforma systemu ubezpieczeń społecznych. Przepisy tej ustawy definiują pracę w szczególnych warunkach i pracę o szczególnym charakterze. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy przez pracę w szczególnych warunkach rozumie się prace związane z czynnikami ryzyka, które z wiekiem mogą z dużym prawdopodobieństwem spowodować trwałe uszkodzenie zdrowia, wykonywane w szczególnych warunkach środowiska pracy, determinowanych siłami natury lub procesami technologicznymi, które mimo zastosowania środków profilaktyki technicznej, organizacyjnej i medycznej stawiają przed pracownikami wymagania przekraczające poziom ich możliwości, ograniczony w wyniku procesu starzenia się jeszcze przed osiągnięciem wieku emerytalnego, w stopniu utrudniającym ich pracę na dotychczasowym stanowisku; wykaz prac w szczególnych warunkach określa załącznik nr 1 do ustawy. Prace o szczególnym charakterze, zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy, to prace wymagające szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej, których możliwość należytego wykonywania w sposób niezagrażający bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu innych osób, zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego na skutek pogorszenia sprawności psychofizycznej, związanego z procesem starzenia się. Wykaz prac o szczególnym charakterze określa załącznik nr 2 do ustawy. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, z woli ustawodawcy określone zostały prace zaliczane do prac w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, co oznacza, że nie zachodzi potrzeba badania, czy każde z rodzaju prac wymienionych w załącznikach nr 1 i 2 do ustawy, spełnia wymogi definicji pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Jest to katalog zamknięty, co oznacza, że cech pracy "o szczególnym charakterze" lub "w szczególnych warunkach" nie mogą posiadać inne prace choćby sposób ich wykonywania i ich jakość mogła obniżyć się z wiekiem. W sprawie niniejszej przedmiotem oceny organów orzekających była praca o szczególnym charakterze wymieniona w pkt 23 załącznika nr 2 do ustawy w brzmieniu: "prace personelu medycznego oddziałów psychiatrycznych i leczenia uzależnień w bezpośrednim kontakcie z pacjentami, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego". Z akt sprawy, a szczególności z opisu stanowiska pracy, zakresu obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności wynika, że do zakresu obowiązków sanitariusza A. Z. należy wykonywanie następujących czynności: transport chorych do pracowni diagnostycznych, sal zabiegowych, oddziałów szpitalnych i karetki; pomoc w przyjmowaniu chorego w oddział szpitalny (przebieranie, mycie pacjenta, przekazanie na oddział; uniemożliwianie pacjentom ucieczek z oddziału, a w przypadku ucieczki interwencja; pomoc pielęgniarkom przy czynnościach wykonywanych przy pacjentach; pomoc w trakcie unieruchamiania mechanicznego pacjenta (agresywnego lub zagrażającemu życiu lub zdrowiu sobie innym pacjentom, personelowi); wykonywanie zaleceń lekarzy i pielęgniarek w zakresie obsługi chorych, w tym pomoc w czasie konsultacji i badań; kontrolowanie oddziału celem eliminacji z otoczenia przedmiotów i rzeczy stanowiących zagrożenie dla wszystkich osób w nim przebywających. W ocenie ryzyka zawodowego na stanowisku sanitariusza, jako czynniki szkodliwe, uciążliwe i niebezpieczne w środowisku pracy podano: "poczucie stałego zagrożenia i stres". Na aprobatę Sądu zasługuje stanowisko organów orzekających, że pracownika wykonującego prace sanitariusza należy zaliczyć do personelu medycznego, o którym mowa w pkt 23 załącznika nr 2 do ustawy. Pojęcie "personelu medycznego" zawarte w pkt 23 załącznika nr 2 do ustawy nie można utożsamiać z definicją "zawodu medycznego" o której mowa w art. 18d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 stycznia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r., nr 14, poz. 89 ze zm.) i w tym zakresie Sąd w całości podziela rozważania organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo tylko należy zważyć, że użyte w ustawie o emeryturach pomostowych pojęcie "personel medyczny" jest pojęciem szerszym niż definicja "zawodu medycznego" z ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Ustawa o emeryturach pomostowych nie definiuje zwrotu "personel medyczny", również inne akty prawne jak przykładowo ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027), ustawa z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodzie lekarza i lekarza dentysty (Dz.U. z 2008 r. Nr 136, poz. 857), czy też rozporządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 marca 1999 r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 1999 r. Nr 30, poz. 300 z późn. zm.), które nie zawierają jego definicji, mimo iż pojęcia tego używają. Dokonując więc wykładni językowej tego sformułowania należy sięgnąć do "Uniwersalnego słownika języka polskiego" (Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 2003 r. str. 414), według którego "personel" to zespół ogółu pracowników instytucji, biura itp. Do określenia pracowników, którzy tworzą zespół (personel) w zakładzie opieki zdrowotnej pomocna może być definicja "pracownika działalności podstawowej" zawarta w § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 8 czerwca 1999 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz.U. z 1999 r. Nr 52, poz. 543) według której jest to pracownik medyczny, który ukończył wyższe studia medyczne lub średnią szkołę medyczną, jak również pracownik, który uzyskał wykształcenie wyższe lub średnie inne niż medyczne i posiadane przez niego kwalifikacje zawodowe mają zastosowanie przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych oraz innego pracownika niż wymieniony powyżej, którego prawa pozostają w związku udzielaniem świadczeń zdrowotnych. Rozporządzenie to wydane zostało na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 40 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Powyższe uzasadnia zaliczenie sanitariusza do personelu medycznego w Klinice Psychiatrii Samodzielnego Publicznego Szpitala [...] w L. Przepis art. 18 ustawy z dnia 19 stycznia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. nr 111, poz. 535 ze zm.) reguluje zasady i sposób sprawowania przymusu bezpośredniego wobec osób z zaburzeniami psychicznymi przy wykonywaniu czynności przewidzianych w tej ustawie. Analiza tego przepisu wskazuje jednoznacznie, że o zastosowaniu przymusu bezpośredniego decyduje lekarz, a wyjątkowo pielęgniarka, która nadzoruje osobiście jego wykonanie przez sanitariusza, przy czym przymus bezpośredni polega na przytrzymywaniu, przymusowym podawaniu leków, unieszkodliwianiu lub izolacji wobec osoby z zaburzeniami psychicznymi. Bez wykonania czynności przymusu bezpośredniego nie byłoby zatem możliwe leczenie pacjentów z zaburzeniami psychicznymi, a więc sanitariusz uczestniczy w procesie leczenia, co pozwala na stwierdzenie, że wchodzi w skład personelu medycznego oddziału psychiatrycznego i leczenia uzależnień, wykonując prace w bezpośrednim kontakcie z pacjentami. Chybione jest zatem stanowisko skarżącego, że skoro sanitariusz w zakładzie psychiatrycznym nie spełnia wymogów osoby wykonującej zawód medyczny w rozumieniu art. 18d ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, to nie można go uznać za pracownika personelu medycznego oddziału psychiatrycznego w rozumieniu pkt 23 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych. Skarga zatem, zarzucając naruszenie prawa materialnego, a szczególności art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz załącznika nr 2 pkt 23 do ustawy o emeryturach pomostowych, nie zasługiwała na uwzględnienie i podlegała oddaleniu. Z tych względów oraz na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.