III SA/Lu 317/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego "S." R. Ś.-W. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. w przedmiocie przekazania do prowadzenia Liceum Ogólnokształcącego w Ł. w drodze umowy Stowarzyszeniu "C." z siedzibą w T. L. postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić Niezależnemu Samorządnemu Związkowi Zawodowemu "S." R. Ś.-W. kwotę [...]zł ([...] złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi. [...] "S." R. Ś.-W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w sprawie przekazania do prowadzenia Liceum Ogólnokształcącego w Ł. w drodze umowy Stowarzyszeniu "C." z siedzibą w T. L.. Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 7 w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 996) poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały w dacie, która uniemożliwia przekazanie od dnia 1 września 2019 r. Liceum Ogólnokształcącego w Ł. do prowadzenia Stowarzyszeniu "C." z siedzibą w T. L. przy zachowaniu określonego w wymienionym przepisie obowiązku powiadomienia w terminie 6 miesięcy przed dniem przekazania pracowników zatrudnionych w przekazywanej szkole oraz działającej tamże zakładowej organizacji związkowej o terminie przekazania szkoły, jego przyczynach, prawnych, ekonomicznych i socjalnych skutkach dla pracowników, a także nowych warunkach pracy i płacy. Powołując się na powyższy zarzut R. Ś.-W. [...] "S." wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w dniu [...] lutego 2019 r. Rada Miejska w Ł. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przekazania do prowadzenia Liceum Ogólnokształcącego w Ł. w drodze umowy Stowarzyszeniu "C." z siedzibą w T. L.. W myśl § 1 tej uchwały przekazanie miało nastąpić z dniem 1 września 2019 r. Wojewoda L. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] stwierdził nieważność uchwały. Jako przesłankę takiego rozstrzygnięcia Wojewoda L. wskazał naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 263) wskutek niepowiadomienia w ustalonym terminie reprezentatywnej organizacji związkowej. Wobec braku odwołania w ustawowym terminie, powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze stało się prawomocne. W dniu [...] maja 2019 r. Rada Miejska w Ł. podjęła po raz kolejny uchwałę w sprawie przekazania do prowadzenia Liceum Ogólnokształcącego w Ł. w drodze umowy Stowarzyszeniu "C." z siedzibą w T. L.. Zgodnie z § 1 uchwały przekazanie ma nastąpić w tym samym terminie, jaki wynikał z poprzedniej uchwały, tj. z dniem 1 września 2019. Ponadto w § 3 uchwały zobowiązano Burmistrza [...] do powiadomienia pracowników Liceum Ogólnokształcącego w Ł. oraz zakładowej organizacji związkowej, w terminie nie później niż na 6 miesięcy przed ustalonym dniem przekazania, o fakcie przekazania szkoły Stowarzyszeniu oraz terminie i przyczynach przekazania. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe jednostka samorządu terytorialnego, będąca organem prowadzącym szkołę liczącą nie więcej niż 70 uczniów, na podstawie uchwały organu stanowiącego tej jednostki oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, może przekazać z dniem 1 września danego roku, w drodze umowy, osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego, z wyjątkiem osoby, o której mowa w ust. 2 lub osobie fizycznej, prowadzenie takiej szkoły, o ile szkoła ta nie jest jedyną szkołą danego typu prowadzoną przez tę jednostkę samorządu terytorialnego zgodnie z art. 8 ust. 15 lub 16, przy czym przepis nie dotyczy szkoły artystycznej. Z kolei zgodnie z art. 9 ust. 7 ustawy Prawo oświatowe jednostka samorządu terytorialnego oraz osoba prawna niebędąca jednostką samorządu terytorialnego lub osoba fizyczna, która przejmie do prowadzenia szkołę publiczną na podstawie umowy, o której mowa w ust. 1, są obowiązani powiadomić, w terminie 6 miesięcy przed dniem przekazania szkoły do prowadzenia osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej, pracowników szkoły oraz zakładową organizację związkową o terminie przekazania szkoły, jego przyczynach, prawnych, ekonomicznych i socjalnych skutkach dla pracowników, a także nowych warunkach pracy i płacy. Przepisy art. 261 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1881) stosuje się odpowiednio. Skarżący podniósł, że z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, iż do zawarcia umowy o przekazaniu szkoły wymagane jest uchwalenie uchwały, która winna ją poprzedzać. Skoro uchwała z dnia 26 lutego 2019 roku została uznana za nieważną, nie wywołują skutków w sensie prawnym żadne czynności, które zostały dokonane na jej podstawie. W konsekwencji podjęcia zaskarżonej uchwały w przedmiocie przekazania Liceum Ogólnokształcącego stowarzyszeniu "C." należy podjąć na nowo procedurę przekazania szkoły, z zachowaniem wszystkich wymaganych procedur, w tym kluczowego w rozpoznawanej sprawie obowiązku powiadomienia pracowników oraz organizacji związkowych w terminie 6 miesięcy przed przekazaniem szkoły. Natomiast podjęcie zaskarżonej uchwały w dniu [...] maja 2019 r. powoduje, że nie jest możliwe przekazanie szkoły do prowadzenia od 1 września 2019 r. przy zachowaniu terminów, jakie przewiduje art. 9 ust. 7 Prawa oświatowego. Tym samym uchwała w sposób jednoznaczny narusza ten przepis, bowiem przewiduje przekazanie szkoły stowarzyszeniu bez zachowania bezwzględnie obowiązującego terminu 6 miesięcy na powiadomienia uprawnionych osób i podmiotów. Uzasadniając legitymację do wniesienia skargi skarżący podniósł, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. Wskazał nadto, że kwestię legitymacji skargowej związków zawodowych takich jak skarżący na tle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jednoznacznie potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 2015 r., I OSK 68/15 (LEX 1773755). W odpowiedzi na skargę Burmistrz Ł. wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na brak naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącego, ewentualnie o oddalenie skargi w całości jako całkowicie bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona przez [...] "S." R. Ś.-W.. Natomiast przedmiot skargi stanowi uchwała Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w sprawie przekazania do prowadzenia Liceum Ogólnokształcącego w Ł. w drodze umowy Stowarzyszeniu "C." z siedzibą w T. L.. Przepis art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, a zatem na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Stwierdzić należy, że tego rodzaju sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. W sprawie tej przedmiot zaskarżenia stanowi uchwała organu samorządu terytorialnego podjęta na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 996 z późn. zm.). Zgodnie z powołanym przepisem jednostka samorządu terytorialnego, będąca organem prowadzącym szkołę liczącą nie więcej niż 70 uczniów, na podstawie uchwały organu stanowiącego tej jednostki oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, może przekazać z dniem 1 września danego roku, w drodze umowy, osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego, z wyjątkiem osoby, o której mowa w ust. 2, lub osobie fizycznej, prowadzenie takiej szkoły, o ile szkoła ta nie jest jedyną szkołą danego typu prowadzoną przez tę jednostkę samorządu terytorialnego zgodnie z art. 8 ust. 15 lub 16. Przepis nie dotyczy szkoły artystycznej. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego podjęta we wskazanym przedmiocie, który należy do spraw z zakresu administracji publicznej, nie stanowi prawa miejscowego, ale jest aktem prawnym wywołującym skutki prawne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2014 r., I OSK 98/14). Jest zatem aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. W świetle powołanego wyżej art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. dopuszczalność skargi na taki akt jest powiązana z faktem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę, stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę nie zostały naruszone stosownie do wymagań takiego szczególnego przepisu, skarga – jako niedopuszczalna – podlega odrzuceniu. Przepisem szczególnym w okolicznościach niniejszej sprawy jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten istotnie zawęża legitymację skargową w stosunku do ogólnej zasady wyrażonej w przepisie art. 50 p.p.s.a., stanowiąc w stosunku do niego lex specialis. W świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko podmiot posiadający zindywidualizowany interes prawny lub uprawnienie wynikające z konkretnej normy prawa materialnego, które zostały naruszone przez wydanie skarżonego aktu. Interes prawny winien być aktualny, obiektywnie istniejący w dacie wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w dacie złożenia skargi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 277/08). Przesłanką wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest nie tylko posiadanie interesu prawnego, lecz także naruszenie tego interesu przez ograniczenie lub pozbawienie konkretnych uprawnień lub obowiązków. Sąd administracyjny rozpoznający skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego obowiązany jest zbadać, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza prawnie chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a nie interesy innych osób. W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego postępowanie dotyczy, w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym stroną może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04 oraz z dnia 13 marca 2012 r., II OSK 2334/11). W niniejszej sprawie skarga została wniesiona przez Region Środkowo-Wschodni Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego "Solidarność". Skarżący zarzuca naruszenie zaskarżoną uchwałą przepisów art. 9 ust. 7 w związku z art. 9 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe wskutek podjęcia uchwały w dacie, która uniemożliwia przekazanie od dnia 1 września 2019 r. Liceum Ogólnokształcącego w Ł. do prowadzenia Stowarzyszeniu "C." z siedzibą w T. L. przy zachowaniu określonego w art. 9 ust. 7 tej ustawy obowiązku powiadomienia w terminie 6 miesięcy przed dniem przekazania pracowników zatrudnionych w przekazywanej szkole oraz zakładowej organizacji związkowej o terminie przekazania szkoły, jego przyczynach, prawnych, ekonomicznych i socjalnych skutkach dla pracowników, a także nowych warunkach pracy i płacy. Z kolei uzasadniając legitymację skargową w niniejszej sprawie skarżący wskazał na przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 263). Ponadto skarżący powołał się w tym zakresie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2015 r., I OSK 68/15. Stosownie do przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych wiązek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. Związki zawodowe reprezentują osoby, o których mowa w art. 2 ust. 1 i 3-6, to jest między innymi osoby wykonujące pracę zarobkową, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych (art. 4 ustawy o związkach zawodowych). Związki zawodowe współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku (art. 6 ustawy), a na mocy art. 7 ustawy w zakresie praw i interesów zbiorowych związki zawodowe reprezentują wszystkie osoby, o których mowa w art. 2 ust. 1 i 3-6, niezależnie od ich przynależności związkowej, w sprawach indywidualnych dotyczących wykonywania pracy zarobkowej związki zawodowe reprezentują prawa i interesy swoich członków oraz na wniosek niezrzeszonej osoby, o której mowa w art. 2 ust. 1 i 3-6, związek zawodowy może podjąć się obrony jej praw i interesów wobec pracodawcy. Jak podkreśla się jednak w orzecznictwie, cele statutowe organizacji społecznych są ukierunkowane na ochronę interesów publicznych, a nie własnej sytuacji prawnej danej organizacji społecznej. Z tego względu uznaje się, że przepisy art. 1 ust. 1, art. 4 i art. 6 i 7 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych nie mogą być źródłem własnego interesu prawnego danego związku zawodowego, bo określono w nich zadania związków zawodowych wobec wskazanych w nich interesów ludzi pracy. Nie odnoszą się one natomiast do własnych interesów danego związku zawodowego. Natomiast źródło interesu prawnego, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, danej organizacji związkowej stanowi art. 19 ustawy o związkach zawodowych, określający prawo związków zawodowych do opiniowania założeń i projektów aktów prawnych. Na mocy tego przepisu organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy (ust. 1). Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od następnego dnia roboczego, z wyłączeniem soboty, następującego po dniu przekazania założeń albo projektu wraz z informacją określającą termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia (ust. 2). Wymaga przy tym zaznaczenia, że przepis art. 19 ustawy o związkach zawodowych stanowi o interesie danej organizacji związkowej tylko w granicach naruszenia jej prawa do opiniowania danego projektu aktu prawnego. Na mocy przywołanego przepisu ustawodawca uczynił związki zawodowe podmiotem biorącym udział w procesie legislacyjnym w zakresie objętym ich zadaniami. Naruszenie tego prawa związków zawodowych uprawnia daną organizację związkową do wniesienia skargi do sądu administracyjnego z powodu naruszenia art. 19 ustawy o związkach zawodowych (por. wyrok wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2012 r., II OSK 2334/11 oraz powołany w jego uzasadnieniu wyrok NSA z dnia 30 marca 2011 r., II OSK 2597/10, a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2015 r., II OSK 191/14 oraz z dnia 9 kwietnia 2014 r., I OSK 98/14). Tego rodzaju sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie, w której skarżący [...] [...] "S." R. Ś.-W. w piśmie z dnia 1 kwietnia 2019 r. zaopiniował (negatywnie) projekt uchwały w sprawie przekazania do prowadzenia Liceum Ogólnokształcącego w Ł. w drodze umowy Stowarzyszeniu "C." z siedzibą w T. L. (k. 6 akt administracyjnych). Skarżący wnosząc skargę nie powoływał się też na naruszenie jego uprawnienia przewidzianego w art. 19 ustawy o związkach zawodowych i nie kwestionował faktu zaopiniowania projektu zaskarżonej uchwały. Jak podkreślił zaś Naczelny Sąd Administracyjny, jeżeli organizacja związkowa zajmuje stanowisko w procesie podejmowania aktów prawa miejscowego w formie stosownej opinii (art. 19 ustawy o związkach zawodowych), to nie przysługuje jej legitymacja skargowa w sprawie, w której zajęła stanowisko w tej formie, bo z mocy prawa jest ona organem współuczestniczącym w tym procesie (por. uzasadnienie wyroku z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 2334/11 oraz powołana tam glosa J. Borkowskiego do uchwały Sądu Najwyzszego z 6 lutego 1996 r., III AZP 25/96, OSP 1997, nr 1, s. 27 i n.). W ocenie Sądu skarżący dla uzasadnienia legitymacji do wniesienia skargi w niniejszej sprawie mylnie powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2015 r., wydany w sprawie I OSK 68/15. Zarówno bowiem w stanie faktycznym tej sprawy, jak i w sprawie I OSK 98/14, do której odwołał się Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyroku z dnia 19 maja 2015 r., wskazywano na legitymację związków zawodowych w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wynikającą z przysługującego na mocy art. 19 ustawy o związkach zawodowych uprawnienia do opiniowania aktów prawnych. Obie sprawy dotyczyły sytuacji, w których organ stanowiący gminy nie dopełnił obowiązku opiniowania uchwał przez związki zawodowe. Jak zaś wyjaśniono już wyżej, tego rodzaju uprawnienie skarżącego związku zawodowego w okolicznościach sprawy niniejszej nie zostało naruszone i skarżący związek zawodowy nie powołuje takiej okoliczności jako podstawy legitymacji skargowej w tej sprawie. Jeszcze raz podkreślić należy, że skoro przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga wykazania naruszenia realnego, indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia strony, to podstawą legitymacji skargowej związku zawodowego może być wyłącznie sytuacja, w której naruszone zostało prawo tego związku do zaopiniowania konkretnego projektu aktu prawnego - poprzez niewystąpienie do niego o taką opinię wbrew treści art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych. Ponieważ ustawodawca uczynił związki zawodowe podmiotem biorącym udział w procesie legislacyjnym w zakresie objętym ich zadaniami, to jedynie naruszenie tego prawa w konkretnej sprawie stanowić może podstawę legitymacji skargowej związku zawodowego. Wyrażenie opinii o projekcie aktu prawnego stanowi bowiem współuczestniczenie w procesie legislacyjnym, wykluczające przedmiotową legitymację (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 29014 r., II OSK 2256/13 oraz powołane w jego uzasadnieniu wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 2306/11 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 października 2013 r., sygn. II SA/Bk 674/13, Lex nr 1388607). Wobec braku w okolicznościach niniejszej sprawy naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu skarżącego [...] [...] "S." R. Ś.-W., jak dla dopuszczalności skargi wymaga tego przepis szczególny w postaci art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skarga podlegała odrzuceniu stosownie do przepisu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Wobec odrzucenia skargi, uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie [...]zł podlegał zwrotowi stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów i na podstawie powołanych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji postanowienia.