III SA/Lu 318/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca),, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. sprawy ze skargi S. H. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za 2009 r. oddala skargę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. P. przyznano S. H. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości za rok 2009. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w wyniku kontroli administracyjnej wniosku o płatności rolnośrodowiskowe stwierdzono, że powierzchnia uprawniająca do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku. Powierzchnia stwierdzona została ustalona na podstawie systemu informacji geograficznej. Nieprawidłowości ustalono w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej. W wyniku dokonanych pomiarów ustalono, że w przypadku działki rolnej N z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni wynoszącej 2,41 ha wykluczono 0,11 ha. W związku z powyższym łączna powierzchnia gruntów wykluczonych z płatności rolnośrodowiskowej wyniosła 0,11 ha, co w konsekwencji spowodowało pomniejszenie płatności o 62,70 zł. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w L. utrzymał w mocy w/w decyzję organu I instancji o przyznaniu płatności w łącznej kwocie 21 386,40 zł. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podniósł, że ustalenie powierzchni kwalifikującej się do płatności następuje w trakcie kontroli administracyjnej w oparciu o bazę referencyjną w systemie informacji geograficznej (LPIS) oraz na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego na aktualnym obrazie ortofotomapy. W rozpoznawanej sprawie wniosek złożony przez S. H. dotyczący realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2009 został poddany kontroli w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS (System Identyfikacji Działek Rolnych). W jej wyniku ustalono, że dla działki rolnej N położonej na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] powierzchnia zadeklarowana we wniosku o płatność jest niezgodna z powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli. Powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza dla działki nr [...] wynosi 1,16 ha (w stosunku do zadeklarowanej we wniosku 1,21 ha), natomiast dla działki nr [...] powierzchnia stwierdzona wyniosła 1,14 ha ( deklarowana - 1,20 ha). Powierzchnia pozostałych działek zgłoszonych do uzyskania płatności była zgodna z deklaracją wnioskodawcy. Różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną 37,63 ha, a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli (37,52 ha) wyniosła 0,11 ha, co stanowiło różnicę 0,29 % powierzchni stwierdzonej w stosunku do deklarowanej powierzchni wszystkich działek. W świetle obowiązujących przepisów wnioskodawca podlega sankcjom z tytułu niezgodności pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych jako uprawnione do płatności, a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, iż organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie powierzchni działek uprawnionych do płatności, a wykrywając nieprawidłowości mógł odpowiednio zmniejszyć płatności. W skardze do WSA w Lublinie S. H. zarzucił organowi niewykrycie prawdy materialnej, poprzez pominięcie dowodu polegającego na przeprowadzeniu pomiarów na gruncie, o co skarżący wnioskował. Ponadto zarzucił nieuzasadnione przeciąganie w czasie prowadzonego przez Agencję postępowania oraz nieuwzględnienie wniosku skarżącego o przyznanie odsetek ustawowych z tytułu opóźnienia w płatnościach. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż pomiary spornych powierzchni dokonywane były na podstawie nieaktualnych map satelitarnych, które nie uwzględniają stanu użytkowania na gruncie. Organ wydający decyzję nie dokonał pomiarów bezpośrednio na gruncie, co byłoby najlepszym rozwiązaniem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga S. H. nie zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazuje, że nie jest ona dotknięta uchybieniami, które skutkują koniecznością usunięcia jej z obrotu prawnego. Jak wynika z akt sprawy skarżący składa w dniu [...] maja 2009 r. wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno – środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Program rolno – środowiskowy realizowany jest od dnia [...] marca 2005 r. początkowo przez U. H., a następnie przez skarżącego S. H. Składa on w dniu [...] lipca 2007 r. oświadczenie o przejęciu gospodarstwa rolnego od swojej żony, zobowiązując się do kontynuowania planu działalności rolnośrodowiskowej (planu opracowanego przez L. Izbę Rolniczą). Zaskarżona decyzja - utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2012 r. - przyznaje skarżącemu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2009 rok w łącznej kwocie 21 386,40 zł. Decyzje te są wynikiem wieloletniego sporu, prowadzonego od 2009 r. Pierwsza decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. P. z dnia [...] listopada 2009 r. (k. 150 akt adm.) zostaje uchylona – na mocy art. 138 § 2 k.p.a. - w toku kontroli instancyjnej w dniu [...] marca 2010 r. (decyzją Dyrektora ARiMR – k. 164 akt adm.), zaś sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolejne decyzje tego organu z dnia [...] sierpnia 2010 r. (k. 181 akt adm.) oraz z dnia [...] lutego 2011 r. (k. 238 akt adm.) są eliminowane z obrotu prawnego – odpowiednio - decyzją organu II instancji z dnia [...] października 2010 r. (k. 220 akt adm.) oraz decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. (k. 277 akt adm.). Organ odwoławczy dopatruje się wówczas uchybień proceduralnych w dotychczasowym postępowaniu Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. P. w tych okolicznościach stosuje w obu przypadkach art. 138 § 2 k.p.a.). Obecnie zaskarżoną decyzją organ utrzymuje - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - w mocy rozstrzygnięcie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. P. z dnia [...] stycznia 2012 r. W ocenie Sądu, skarżona decyzja – wbrew stanowisku skarżącego - nie narusza przepisów prawa. W trakcie czynności kontrolnych organ czyni ustalenia, że rzeczywista i uprawniająca do wnioskowanej płatności, powierzchnia działek rolnych wynosi 37,52 ha, a nie 37,63 ha (tak jak to strona deklaruje w swoim wniosku z dnia [...] maja 2009 r.). Pomiędzy zadeklarowaną i stwierdzoną w toku kontroli administracyjnej, powierzchnią działek rolnych powstaje różnica 0,11 ha. Dotyczy to działki rolnej nr N położonej na dwóch działkach ewidencyjnych oznaczonych numerami - [...] i [...] Według deklaracji zawartej we wniosku powierzchnia tejże działki rolnej ma wynosić 2,41 ha. Baza referencyjna systemu LPIS (systemu identyfikacyjnego działek) wykazuje, że powierzchnia działki jest mniejsza i wynosi 2,30 ha. Powierzchnia pozostałych działek rolnych objętych wnioskiem w przedmiocie płatności jest zgodna z deklaracją wnioskodawcy. Przedeklarowana powierzchnia 0,11 ha stanowi 0,29 % powierzchni (37,52 ha) stwierdzonej przez organ. Skutkuje to zredukowaniem kwoty płatności (o kwotę 62,70 zł). W rezultacie przyznana płatność (21 386,40 zł) dotyczy obszaru ustalonego w wyniku pomiarów dokonanych w czasie kontroli administracyjnej wniosku w oparciu o dane z systemu LPIS (bez przeprowadzania kontroli na miejscu). Płatność do powierzchni zgłaszanej we wniosku nie wchodzi w grę z następujących powodów. Obecnie kwestie przyznawania płatności w ramach wspólnej polityki rolnej normuje rozporządzenie Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz. U.L. 2009 z dnia 11 sierpnia 2005 r.). W/w rozporządzenie ustanawia między innymi Europejski Fundusz Rolniczy Rozwoju Obszarów Wiejskich, z którego finansowane są programy rozwoju obszarów wiejskich. Segmentu wspierania obszarów wiejskich dotyczy rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. UE. L. 277 z dnia 21 października 2005 r.). To ostatnie rozporządzenie ustanawia jednolite ramy prawne dla wsparcia rozwoju obszarów wiejskich w ramach EFRROW w całej Wspólnocie. Szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 zawiera rozporządzenie Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. (Dz. U. UE.L. 2006.368.15). Prawne podstawy przyznawania płatności reguluje rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001 oraz inne rozporządzenia, w tym między innymi (WE) nr 1453/2001 (Dz. U. UE.L. 2003.270.1). Przepisy odnoszące się do przyznawania płatności zawiera również rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. UE. L. z dnia 30 kwietnia 2004 r.). Z uwagi na charakter sporu należy przypomnieć, że identyfikacja działek rolnych jest kluczowym elementem prawidłowego wsparcia systemów opartych na powierzchni gruntów. Zgodnie z art. 20 ust. 1 wspomnianego wyżej rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, system identyfikacji działek rolnych ustanowiony jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. W tym zakresie korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych. W myśl art. 23 ust. 1 omawianego rozporządzenia, Państwa Członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc, obejmujące weryfikację kwalifikujących się powierzchni oraz odpowiadających im uprawnień do płatności. Z tego względu nie można zarzucać organowi, że ten dokonuje pomiarów powierzchni działek przy zastosowaniu systemu ortoobrazów lotniczych (satelitarnych), tzw. systemu LPIS. W nawiązaniu do zarzutu skarżącego, że organ nie przeprowadza kontroli na miejscu (nie przeprowadza inspekcji terenowej), trzeba stwierdzić, że kontrole administracyjne uzupełnia system kontroli na miejscu (art. 23 ust. 2 w/w rozporządzenia), co nie oznacza, że organ musi w każdym przypadku zlecić pomiary na gruncie. Nie oznacza to również, że wniosek rolnika o przeprowadzenie kontroli na miejscu ma być zawsze uwzględniony przez organ. Kontrole na miejscu są bowiem objęte planem kontroli wyrywkowej gospodarstw rolnych (art. 23 ust. 2, zdanie drugie cyt. rozporządzenia). Podstawowym celem kontroli wniosku o przyznanie płatności jest ustalenie, czy dane podane we wniosku w zakresie powierzchni działek i zadeklarowanej grupy upraw są zgodne ze stanem faktycznym. Jak wynika z akt sprawy wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzają czynności kontrolne podjęte przez organ. Wyniki kontroli mają wpływ na wysokość płatności. Stosownie do art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności (...), w przypadku gdy obszar zadeklarowany we wniosku przekracza obszar ustalony dla danej grupy upraw, do obliczania pomocy miarodajny jest obszar ustalony dla tej grupy upraw. Kontrola administracyjna wniosku wskazuje, że płatność dotyczyć może obszaru o powierzchni 37,52 ha. Skarżący nie przedstawia dowodu, że organ opiera się na nieaktualnych ortofotomapach, które nie odzwierciedlają rzeczywistego stanu użytkowania na gruncie. Badając sprawę w pozostałym zakresie, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, Sąd nie dopatrzył się uchybień mogących stanowić podstawę uchylenia decyzji jako niezgodnej z prawem. Analiza przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 174, poz. 1809 ze zm.) nie daje podstaw do wypłacania odsetek beneficjentom pomocy. Kwestii odsetek nie reguluje również ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, podobnie zresztą, jaki w/w przepisy rozporządzeń unijnych. W konsekwencji nie można uznać, by zaskarżona decyzja, wydana w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy i na podstawie przytoczonych w jej uzasadnieniu obowiązujących przepisów, naruszała prawo i tym samym wymagała wyeliminowania z obrotu prawnego. Brak zatem przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przesłanek do uwzględnienia skargi. Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji.