III SA/Lu 323/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Referent stażysta Paweł Soczyński, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowa zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], Dyrektor Izby Celnej , po rozpatrzeniu odwołania "B." Sp. z o.o. z siedzibą w N., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], odmawiającą spółce "B." zmiany ostatecznej decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] września 2007 r., nr [...], udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wnioskiem z dnia [...] września 2009 r. Spółka zwróciła się do Dyrektora Izby Celnej o zmianę decyzji ostatecznej z [...] września 2007 r. udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa lubelskiego. Wniosek dotyczył zmiany lokalizacji punktów gier wskazanych w pozycji 33, 56 Załącznika nr 1 do decyzji z 2007 r. W dniu 9 października 2009 r. Spółka, kolejnym pismem zwróciła się o rozszerzenie w/w wniosku w części dotyczącej lokalizacji punktów ujętych pod pozycjami 7, 32, 47 i 48 Załącznika nr 1. W trakcie prowadzonego postępowania Dyrektor Izby Celnej otrzymał z Prokuratury Apelacyjnej informację o prowadzonym śledztwie w sprawie działania zorganizowanych grup przestępczych, organizujących gry na automatach o niskich wygranych bez zezwolenia. W związku z prowadzonym śledztwem Prokuratura Apelacyjna zwróciła się z prośbą o nadesłanie do służbowego wykorzystania oryginałów dokumentacji dotyczącej udzielenia Spółce "B." zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Dyrektor Izby Celnej odmówił zmiany decyzji ostatecznej Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] września 2007 r. w zakresie wnioskowanej zmiany lokalizacji punktu gier. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że rozpatrzenie wniosku strony przypadło na czas, w którym przestała obowiązywać ustawa o grach i zakładach wzajemnych, a jej miejsce zajęła nowa ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540). Organ stwierdził, iż pozytywne rozpatrzenie wniosku Spółki doprowadziłoby do zmiany miejsca urządzania gier, co stoi w sprzeczności z treścią art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka "B." podniosła zarzut wydania decyzji na podstawie art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, który jest sprzeczny z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w części dotyczącej zakazu zmiany miejsc urządzania gry. Ponadto w odwołaniu podniesiono zarzut naruszenia art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, co w ocenie Spółki "B." miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako że nierozpoznanie sprawy w terminie ustawowym uniemożliwiło uwzględnienie wniosku w związku z wejściem w życie ustawy o grach hazardowych. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2010 r. Organ wskazał, iż po wejściu w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych wniosek podlegał rozpatrzeniu w oparciu o tę ustawę. Zgodnie z art. 8 powołanej ustawy, do wniosku Spółki należało stosować przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa. W związku z tym wniosek spółki podlegał rozpatrzeniu nie w oparciu o art. 155 k.p.a., lecz o art. 253a Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes publiczny lub ważny interes strony. Istotne znaczenie ma także art. 135 ustawy o grach hazardowych. Zgodnie z jego treścią zezwolenia wydane na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów mogą być zmieniane na zasadach określonych w ustawie dla zmiany koncesji i zezwoleń udzielanych podmiotom prowadzącym działalność w zakresie określonym w art. 6 ust. 13, przez organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Natomiast w ust. 2 wprowadzono zasadę, iż w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. W ocenie organu, w przypadku wniosku Spółki przepis szczególny, jakim jest art. 135 ustawy o grach hazardowych, nie pozwala na zmianę uprzednio wydanej decyzji w sposób wskazany we wniosku. Zdaniem organu bezpodstawne są zarzuty nieuzasadnionej zwłoki w rozpatrywaniu sprawy, gdyż organ był upoważniony do przedłużania terminu załatwienia sprawy, co uczynił wydając stosowne postanowienie. Ponadto obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje w bezpośrednim związku z innymi podstawowymi dyrektywami postępowania administracyjnego, zobowiązującymi organy publiczne do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa w prowadzonym postępowaniu. Przedłużenie postępowania podyktowane było koniecznością przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w sprawie, związanego z otrzymaną z Prokuratury Apelacyjnej w Białymstoku informacją o prowadzonym postępowaniu przygotowawczym, którym objęte są automaty do gier należące do Spółki "B.". W ocenie organu, w sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 253a Ordynacji podatkowej. Jak wykazano wyżej, zmianie decyzji sprzeciwiają się przepisy szczególne (art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych), a ponadto brak jest interesu publicznego, a także ważnego interesu strony, który uzasadniałby dokonanie zmiany. Ponadto, w ocenie organu, śledztwo prowadzone przez Prokuraturę Apelacyjną w Białymstoku, w którym zabezpieczono automaty o niskich wygranych należące do Spółki, stanowić może dodatkowo podstawę do odmowy zmiany decyzji w części dotyczącej zmiany lokalizacji punktów gier. Organ powołał się na orzecznictwo krajowe, a także stanowisko prawodawcy europejskiego, przyjęte w formie tzw. soft law (rezolucji Parlamentu Europejskiego w sprawie uczciwości gier hazardowych on-line) oraz poglądy sądów wspólnotowych. Z wywodów tych wynika, że zarówno w prawie krajowym, jak i wspólnotowym wskazuje się, iż ze względu na niebezpieczeństwa jakie niesie hazard dla porządku publicznego, działalność w tym zakresie może być poddana daleko idącym ograniczeniom. Odnosząc się do zarzutów niezgodności przepisów ustawy o grach hazardowych (w szczególności art. 135) z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej organ stwierdził, że ustawa nie odbiera podmiotom posiadającym zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych możliwości dalszego prowadzenia tej działalności, lecz jedynie zakazuje zmiany lokalizacji punktów gier. Skoro przedsiębiorca może prowadzić działalność na podstawie posiadanego zezwolenia w miejscach, o których wyznaczenie sam wnioskował, nie można mówić o naruszeniu zasady ochrony praw nabytych. Organ nie zgodził się również z zarzutami naruszenia konstytucyjnych zasad wolności działalności gospodarczej i proporcjonalności w zakresie wprowadzania ograniczeń praw i wolności gwarantowanych Konstytucją. Ograniczenia związane z prowadzeniem gier na automatach wprowadzone zostały w drodze ustawy. Jej celem była ochrona interesu publicznego, w szczególności ochrona społeczeństwa przed negatywnymi skutkami hazardu. W związku z powyższym działalność gospodarcza w tym zakresie powinna być w znacznym stopniu ograniczona i prowadzona w miejscach, gdzie jest możliwość ciągłego sprawowania nadzoru i kontroli nad tą działalnością. Organ podkreślił, że pełna swoboda działalności gospodarczej w tak wrażliwych dziedzinach jak hazard mogłaby zagrażać nie tylko bezpieczeństwu państwa i obywateli, ale także porządkowi publicznemu. W ocenie organu, dzięki regulowanej ofercie gier losowych i miejsc ich urządzania udział w tych grach odbywać się będzie na dużo mniejszą skalę i ochroni konsumentów przed nadmiernymi wydatkami związanymi z grą, a przede wszystkim ułatwi kontrolę wieku uczestnika gry. Zdaniem organu ustawa o grach hazardowych nie podlegała procedurze notyfikacji, ponieważ nie zawiera przepisów technicznych. Ze względu na obowiązek notyfikowania norm i przepisów technicznych, stosownie do wymogów Dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. WE z 1998 r., seria L, nr 204, z późn. zm.), przepisy dotyczące takich zagadnień wyłączono do odrębnego projektu – ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych i niektórych innych ustaw. Wskazane wyłączenie umożliwiło przeprowadzenie procesu legislacyjnego i uchwalenie przepisów ustawy o grach hazardowych bez obowiązku notyfikacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka "B." podniosła zarzuty: - wydania decyzji na podstawie przepisów ustawy o grach hazardowych z 2009 r., której projektu - jako zawierającego przepisy techniczne - nie notyfikowano do Komisji Europejskiej, wbrew wymogom Dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych; naruszenie obowiązku notyfikacji w ocenie Spółki skutkuje bezskutecznością przepisów stanowiących podstawę decyzji, co w konsekwencji daje podstawy do stwierdzenia jej nieważności; - naruszenie art. 247 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 8 ustawy o grach hazardowych oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez wydanie decyzji na podstawie przepisu art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, który jest sprzeczny z art. 2 Konstytucji w części dotyczącej zakazu zmiany miejsc urządzania gry w zakresie, w jakim narusza zasady ochrony praw nabytych oraz ochrony zaufania do państwa prawa; skarżąca podniosła także zarzut sprzeczności art. 135 ust. 2 ustawy z art. 7 Konstytucji; - naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Ordynacji podatkowej polegające na prowadzeniu postępowania w sposób świadomie opieszały; niewyjaśnienie w sposób przekonujący przyczyn zwłoki w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] września i 9 października 2009 r.; błędne przyjęcie, że wnioskodawca nie wykazał okoliczności uzasadniających realizację przesłanki słusznego interesu strony, pozwalającej na zmianę decyzji ostatecznej. Ponadto Spółka wniosła o zwrócenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych z art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uzasadniając szczegółowo zarzuty Spółka podniosła, że projekt ustawy o grach hazardowych podlegał obowiązkowi notyfikacji Komisji Europejskiej, zgodnie z wymogami dyrektywy nr 98/34/WE oraz wspomnianego rozporządzenia Rady Ministrów z 2002 r. Dyrektywa zalicza do norm technicznych m.in. regulacje wprowadzające zakaz świadczenia usług. Nowe polskie regulacje w dziedzinie gier hazardowych pośrednio ograniczają świadczenie usług w tym sektorze, poprzez wyłączenie możliwości uzyskania nowych zezwoleń (na skutek derogacji poprzedniej ustawy) oraz daleko idące ograniczenie możliwości zmian zezwoleń wydanych na bazie dotychczasowych przepisów. Obowiązku notyfikacji w stosunku do projektu ustawy o grach hazardowych nie dopełniono. W konsekwencji, w świetle orzecznictwa ETS, przepisy, co do których zaniedbano obowiązku notyfikacji są bezskuteczne. W efekcie – wobec bezskuteczności przepisów ustaw hazardowej, zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Uzasadniając zarzut naruszenia zasady ochrony praw nabytych oraz zasady ochrony zaufania do państwa i prawa skarżąca stwierdziła, iż na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych oraz art. 155 k.p.a., istniała możliwość zmiany zezwoleń na urządzanie gier na automatach. Nowa regulacja taką możliwość praktycznie wyłączyła. Zamknięcie możliwości zmiany miejsc urządzania gier (art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych) w powiązaniu z zamknięciem możliwości uzyskania nowych zezwoleń (derogacja poprzedniej ustawy – art. 144), w sytuacji gdy w chwili uzyskania przez przedsiębiorcę pozwolenia takie prawa mu przysługiwały, powoduje istotną, drastyczną zmianę reguł gry w okresie obowiązywania zezwolenia, godzącą w wymienione zasady konstytucyjne. Uniemożliwia to przedsiębiorcy rzetelne i racjonalne planowanie gospodarcze. Skarżąca podniosła także, że bezprawne przewlekanie postępowania przez organ naruszyło zasady działania organów w granicach i na podstawie prawa (art. 7 Konstytucji) oraz zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji). Postępowanie organu doprowadziło do sytuacji, w której, mimo wcześniejszego wniosku, wskutek opóźnienia organu, konieczne było zastosowanie już nowych przepisów, skutkujących odmową uwzględnienia wniosku Spółki. Tymczasem Spółka, licząc na załatwienie sprawy w terminie ustawowym, poczyniła określone nakłady finansowe. Spółka zarzuciła także, że organ naruszając zasadę szybkości i prostoty postępowania celowo przewlekle prowadził postępowanie po to, aby zakończyć je już pod rządami nowej ustawy o grach hazardowych, której przepisy nie pozwalają na wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącej. Cały materiał dowodowy niezbędny do załatwienia sprawy został przedstawiony wraz z wnioskiem. Pismo organu z dnia 11 grudnia 2009 r., informujące o konieczności przedłużenia terminu załatwienia sprawy nie wskazywało konkretnych przyczyn zwłoki. Gdyby sprawa została zakończona w terminie ustawowym, który należy traktować jako maksymalny, nic nie stałoby na przeszkodzie w podjęciu pozytywnej dla Spółki decyzji. W ocenie skarżącej organ niesłusznie uznał, że nie jest spełniona przesłanka słusznego interesu strony uzasadniająca zmianę decyzji ostatecznej, skoro we wniosku wyraźnie wskazano, iż zmiana punktów lokalizacji automatów jest uzasadniona względami ekonomicznymi. Niezasadne było także powoływanie się na postępowanie przygotowawcze prowadzone przez Prokuraturę Apelacyjną w Białymstoku, gdyż jak dotąd nie postawiono członkom organów skarżącej spółki żadnych zarzutów odnośnie do zabezpieczonych automatów do gier. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze organ wskazał, iż ewentualny obowiązek notyfikacji projektu ustawy hazardowej spoczywał na Ministrze Finansów. Organ ten uznał, że ustawa nie podlega procedurze notyfikacji, ponieważ nie zawiera przepisów technicznych. Ze względu na obowiązek notyfikowania norm i przepisów technicznych, przepisy dotyczące takich zagadnień wyłączono do odrębnego projektu, tj. do projektu ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw, które w dniu 19 stycznia 2010 r. zostały przyjęte przez Radę Ministrów. Wskazane wyżej wyłączenie umożliwiło przeprowadzenie procesu legislacyjnego i uchwalenie przepisów ustawy o grach hazardowych, bez obowiązku notyfikacji. Organ wskazał także, że z uwagi na niekorzystne uboczne skutki uprawniania hazardu z punktu widzenia porządku publicznego, także organy i sądy unijne przyjmują, że działalność w tym zakresie może być poddana istotnym ograniczeniom, nawet jeśli wpływają one niekorzystnie na konkurencję na rynku. Organ uznał za niezasadne naruszenie zasady ochrony praw nabytych i ochrony zaufania do państwa i prawa, ze względu na to, że nowe regulacje prawne były podyktowane koniecznością wprowadzenia kontroli działalności hazardowej, z uwagi na występujące niekorzystne skutki uboczne hazardu. Organ powtórzył także w tym zakresie argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nowa ustawa nie odbiera podmiotom posiadającym zezwolenia na prowadzenie działalności możliwości dalszego jej prowadzenia, lecz jedynie zakazuje zmiany miejsc prowadzenia gry. W ocenie organu, nie doszło do bezprawnego przewlekania załatwienia sprawy, gdyż postanowienie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy podyktowane było trwającym postępowaniem wyjaśniającym, w szczególności wyjaśnianiem informacji związanych z prowadzonym przez Prokuraturę Apelacyjną w Białymstoku śledztwem. Organ nie uznał także za zasadny argumentu naruszenia słusznego interesu spółki poprzez odmowę zmiany lokalizacji punktów gier i w konsekwencji starty finansowe, gdyż wskazane punkty funkcjonują dalej i przynoszą dochody. W piśmie procesowym z dnia 23 sierpnia 2010 r., powołując się na orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, a także na korespondencję pomiędzy resortami gospodarki i finansów w trakcie przygotowywania projektu ustawy o grach hazardowych, Spółka wywodziła, że wbrew stanowisku Dyrektora Izby Celnej, projekt ustawy bezsprzecznie podlegał obowiązkowi notyfikacji Komisji Europejskiej. Ponadto pełnomocnik zawarł w piśmie szereg wniosków o wystąpienie z pytaniami prejudycjalnymi do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Pytania te miałyby rozstrzygnąć kwestię zgodności przepisów ustawy o grach hazardowych z przepisami Dyrektywy nr 98/34/WE, a także przepisami Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: TfUE) ustanawiającymi swobody przepływu towarów, świadczenia usług i przedsiębiorczości (art. 34, 36, 49 i 56 TfUE). Pismem z dnia 8 września 2010 r. Dyrektor Izby Celnej , w odpowiedzi na pismo skarżącej, nie podzielił podniesionych argumentów, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie i zwracając uwagę na zapadające wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, oddalające skargi w analogicznych sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. W związku z sygnalizowaną wyżej zmianą przepisów regulujących zagadnienie urządzania gier na automatach, na wstępie oceny wymaga kwestia właściwego zastosowania przez organ przepisów intertemporalnych i wskazania podstaw prawnych rozstrzygnięcia. Kluczowe znaczenie w tym zakresie ma art. 118 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540), zgodnie z którym do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Ustawodawca zdecydował się zatem na przyjęcie w zakresie reguł postępowania zasady bezpośredniego działania ustawy nowej. Należy przy tym przyjąć, że pod pojęciem "postępowań wszczętych i niezakończonych" należy rozumieć nie tylko postępowania w sprawie udzielenia nowego zezwolenia, czy przedłużenia zezwolenia wydanego na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów (art. 36 ustawy z 1992 r.), ale także, jak w badanej sprawie – postępowań zmierzających do zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji w sprawie zezwolenia, wydanej w oparciu o przepisy ustawy z 1992 r. W konsekwencji, mimo że wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej złożony został jeszcze na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, organ prawidłowo przyjął jako podstawę rozstrzygnięcia przepisy Ordynacji podatkowej, do których zastosowania odsyła art. 8 ustawy o grach hazardowych. Ponadto w sprawie prawidłowo został uwzględniony przepis art. 135 ustawy o grach hazardowych, wprowadzający szczególne zasady zmiany decyzji ostatecznej w sprawie zezwolenia i mający charakter lex specialis w stosunku do art. 253a Ordynacji podatkowej. W konkluzji należy stwierdzić, że nie ma podstaw do kwestionowania decyzji pod kątem właściwego zastosowania reguł intertemporalnych. Z uwagi na zróżnicowany charakter zarzutów podniesionych w skardze konieczne jest ich usystematyzowanie i ocena w kolejności. Pierwszy z zarzutów opiera się na twierdzeniu, że przy pracach legislacyjnych nad ustawą o grach hazardowych doszło do naruszenia obowiązku notyfikacji Komisji Europejskiej projektu ustawy, jako zawierającej przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (dalej także jako: "dyrektywa w sprawie norm i przepisów technicznych" lub "dyrektywa nr 98/34/WE"). W konsekwencji przepisy ustawy o grach hazardowych, jako przyjęte z naruszeniem obowiązku notyfikacji muszą być uznane za bezskuteczne, a co za tym idzie nie mogły stanowić podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Prowadzi to do konkluzji, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Odniesienie się do tego zarzutu wymaga przedstawienia uregulowań prawnych dotyczących obowiązku notyfikacji. Ratio legis rozwiązań przyjętych w dyrektywie stanowiło stworzenie instrumentu prawnego rozpowszechniania informacji o planowanych przez Państwa Członkowskie nowych regulacjach prawnych w dziedzinie przepisów technicznych. Przepisy te mogą stanowić bowiem istotną barierę w urzeczywistnianiu i rozwoju wspólnego rynku. Przedsiębiorcy działający na tym rynku w różnych państwach muszą mieć możliwość uwzględniania w fazie planowania gospodarczego przyszłych rozwiązań prawnych w tej dziedzinie. Cel dyrektywy, w zakresie istotnym z punktu widzenia badanej sprawy, realizowany jest m.in. poprzez wynikający z art. 8 obowiązek Państw Członkowskich przekazywania Komisji wszelkich projektów przepisów technicznych, w rozumieniu dyrektywy. Od strony zakresu przedmiotowego dyrektywa ma zastosowanie do produktów oraz usług społeczeństwa informacyjnego (art. 1 pkt 1 i 2). Działalność w zakresie urządzania gier na automatach nie podlega regulacjom dyrektywy jako usługa, gdyż nie odpowiada ona definicji usługi (przede wszystkim ze względu na to, że nie jest ona świadczona na odległość), co jednoznacznie rozstrzyga pkt 1 lit. d) załącznika V do dyrektywy, określającego "Przybliżony wykaz usług nieobjętych przepisami art. 1 pkt 2 akapit drugi". Jak wynika ze sposobu interpretacji dyrektywy w orzecznictwie europejskim, przytaczanym zresztą w skardze, regulacje w dziedzinie organizowania gier na automatach mogą potencjalnie podlegać przepisom dyrektywy, odnoszącym się do produktów. Jak wywiedziono wyżej, kluczowym obowiązkiem spoczywającym na Państwach Członkowskich w świetle dyrektywy jest notyfikacja, czyli przedkładanie Komisji wszelkich projektów przepisów technicznych. Pojęcie "przepisów technicznych" w rozumieniu dyrektywy znacznie odbiega od rozumienia potocznego tego terminu. Zgodnie bowiem z art. 1 pkt 11 Dyrektywy "przepisy techniczne" to specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de iure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub stosowania w Państwie Członkowskim lub na przeważającej jego części jak również przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne Państw Członkowskich, z wyjątkiem określonych w art. 10, zakazujących produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazujących świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług. Przepisy techniczne obejmują de facto: – przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne Państwa Członkowskiego, które odnoszą się do specyfikacji technicznych bądź innych wymagań lub zasad dotyczących usług, bądź też do kodeksów zawodowych lub kodeksów postępowania, które z kolei odnoszą się do specyfikacji technicznych bądź do innych wymogów lub zasad dotyczących usług, zgodność z którymi pociąga za sobą domniemanie zgodności ze zobowiązaniami nałożonymi przez wspomniane przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne, – dobrowolne porozumienia, w których władze publiczne są stroną umawiającą się, a które przewidują, w interesie ogólnym, zgodność ze specyfikacjami technicznymi lub innymi wymogami albo zasadami dotyczącymi usług, z wyjątkiem specyfikacji odnoszących się do przetargów przy zamówieniach publicznych, – specyfikacje techniczne lub inne wymogi bądź zasady dotyczące usług, które powiązane są ze środkami fiskalnymi lub finansowymi mającymi wpływ na konsumpcję produktów lub usług przez wspomaganie przestrzegania takich specyfikacji technicznych lub innych wymogów bądź zasad dotyczących usług; specyfikacje techniczne lub inne wymogi bądź zasady dotyczące usług powiązanych z systemami zabezpieczenia społecznego nie są objęte tym znaczeniem. Kwestionowane przez skarżącą przepisy krajowe – ustawa o grach hazardowych – nie odpowiadają cechom definicyjnym przyjętym w art. 1 pkt 3 Dyrektywy. Jak wynika z definicji normatywnej i z jej interpretacji w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, pojęcie to mieści w sobie regulacje odnoszące się wprost do wymaganych cech produktu. Nie można takiego charakteru przypisać normom regulującym zasady podejmowania działalności gospodarczej z wykorzystaniem określonego produktu, w szczególności wprowadzającym obowiązek uprzedniego uzyskania zezwolenia na podjęcie działalności (por. wyroki Trybunału z 30 kwietnia 1996 r., w sprawie C-194/94 CIA Security International, pkt 25 oraz z 21 kwietnia 2005 r., w sprawie C-267/03 Lindberg, pkt 59). Z argumentacji skarżącej, popartej odwołaniem do orzecznictwa europejskiego wynika zamiar zakwalifikowania kwestionowanych przepisów krajowej ustawy o grach hazardowych, jako "innych wymagań" w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE. W myśl art. 1 pkt 4 Dyrektywy "inne wymagania" to wymagania inne niż specyfikacje techniczne, nałożone na produkt w celu ochrony, w szczególności konsumentów i środowiska, które wpływają na jego cykl życiowy po wprowadzeniu go na rynek, takie jak warunki użytkowania, powtórne przetwarzanie, ponowne zastosowanie lub składowanie, gdzie takie warunki mogą mieć istotny wpływ na skład lub rodzaj produktu lub jego obrót. Zatem także pojęcie innych wymagań odnosi się do produktu. Koronnym argumentem skarżącej jest odwołanie się do poglądów wyrażonych zwłaszcza w dwóch wyrokach Trybunału Sprawiedliwości - w przytaczanej już wyżej sprawie Lindberg (C-267/03) oraz w wyroku z 26 października 2006 r. (C-65/05; Komisja przeciwko Grecji). W pierwszym z wymienionych wyroków, w zakresie istotnym z punktu widzenia badanej sprawy, została wyrażona następująca teza: "Przepisy krajowe, które zawierają zakaz urządzania gier losowych przy wykorzystaniu niektórych automatów do gier, mogą stanowić przepisy techniczne w rozumieniu art. 1 pkt 9 dyrektywy 83/189 ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych, zmienionej dyrektywą 94/10, o ile zostanie ustalone, że zakres spornego zakazu pozostawia jedynie miejsce na marginalne zastosowanie produktu w stosunku do tego, którego można by rozsądnie oczekiwać, lub, w przeciwnym razie, jeśli zostanie ustalone, że zakaz ten może mieć istotny wpływ na skład, charakter lub sprzedaż wspomnianego produktu." (pkt 80). Z kolei w wyroku w sprawie C-65/05 kluczowe jest następujące sformułowanie: "Ustawowe przepisy krajowe zakazujące korzystania z wszelkich gier elektrycznych, elektromechanicznych i elektronicznych, w tym wszelkich gier komputerowych, we wszelkich miejscach publicznych i prywatnych, z wyjątkiem kasyn, jak również korzystania z gier na komputerach znajdujących się w przedsiębiorstwach świadczących usługi internetowe, oraz poddające prowadzenie tych przedsiębiorstw obowiązkowi uzyskania specjalnego pozwolenia, należy uznać za przepisy techniczne w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34 ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, zmienionej dyrektywą 98/48." (pkt 61). W ocenie sądu tezy wyrażone przez Trybunał Sprawiedliwości w przedstawionych sprawach nie mają odniesienia do kwestionowanych przez skarżącą przepisów ustawy o grach hazardowych. Odnośnie sprawy Lindberg należy zwrócić uwagę, że przepisy krajowe podlegające ocenie Trybunału wyłączały możliwość urządzania gier na określonych rodzajowo automatach i w tym zakresie odnosiły się do produktu. Przepisy, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie dotyczą prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, nie odnoszą się zaś do produktu (automatów do gier). Zakres regulacji jest więc zasadniczo odmienny. Podobnie nie można w niniejszej sprawie skutecznie powoływać się na wyrok w sprawie C-65/05. Oceniane przez Trybunał przepisy greckie miały znacznie szerszy zasięg, gdyż dotyczyły wszystkich gier (elektrycznych, elektromechanicznych i elektronicznych) nie zaś tylko gier hazardowych, tak jak polskie (art. 4 ust. 2 polskiej ustawy z 2009 r. zalicza gry na automatach do gier hazardowych). Ponadto przepisy greckie wprowadzały zakaz gier we wszelkich miejscach publicznych i prywatnych za wyjątkiem kasyn, nie zaś jedynie ograniczenia w zakresie organizowania działalności w tym zakresie, tak jak regulacje polskie. Ponadto nadużyciem argumentacji jest twierdzenie, że przepisy polskie wprowadzają zakaz organizowania gier na automatach (poza kasynami gier), skoro pozwalają na prowadzenie działalności w tym zakresie na podstawie zezwoleń udzielonych na gruncie poprzedniego stanu prawnego, do czasu ich wygaśnięcia (art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych). Nie można bezkrytycznie przenosić tez wyrażonych przez Trybunał Sprawiedliwości w odniesieniu do ram prawnych konkretnej sprawy na kanwę innej sprawy, która zawiera elementy przesądzające o jej odmienności. Taka argumentacja wypaczałaby istotę roli orzeczeń Trybunału jako instrumentu zapewniającego jednolitą wykładnię prawa unijnego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela prezentowany już przez polskie sądy administracyjne pogląd, że ustawa o grach hazardowych nie narusza obowiązku notyfikacji ustanowionego w dyrektywie nr 98/34/WE, a co za tym idzie – jej przepisy nie są w tym zakresie sprzeczne z prawem Unii Europejskiej (por. m.in. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Białymstoku - z 23 czerwca 2010 r., I SA/Bk 157/10; w Olsztynie - z 26 sierpnia 2010 r., II SA/Ol 650/10; w Warszawie - z 15 lipca 2010 r., VI SA/Wa 737/10 oraz we Wrocławiu – z dnia 25 sierpnia 2010 r., III SA/Wr 292/10). Konsekwencją tego stanowiska jest uznanie za niecelowe kierowanie do TS UE pytania prejudycjalnego w zakresie przedstawionym przez skarżącego. Należy przy tym podkreślić, że wniosek w tym zakresie nie jest wiążący, ani dla sądu niższej instancji (jak w badanym przypadku), ani dla sądu, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, zobligowanego do uruchamiania procedury prejudycjalnej w razie stwierdzenia takiej konieczności (art. 267 TfUE). Obowiązek bezpośredniego stosowania przepisów prawa unijnego przez sądy oznacza także konieczność rozważania ewentualnych kolizji pomiędzy prawem krajowym a unijnym i dążenia do samodzielnego znalezienia rozwiązania, w ramach dopuszczalnych metod wykładni. Druga grupa zarzutów skargi zmierza do wykazania, iż przepisy ustawy o grach hazardowych w zakresie dotyczącym zmiany ostatecznych zezwoleń na urządzanie gier na automatach naruszają zasady ochrony praw nabytych oraz ochrony zaufania do państwa i prawa. Zarzuty te są chybione w świetle art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, zgodnie z którym zezwolenia wydane na podstawie dotychczasowych przepisów pozostają ważne do czasu upływu terminu, na które zostały wydane. Nie doszło zatem w tym zakresie do pozbawienia praw nabytych wynikających z zezwoleń udzielonych w okresie obowiązywania poprzedniego stanu prawnego. Skarżąca próbuje uzasadnić swój zarzut poprzez stwierdzenie, że ustawodawca pozbawił podmioty posiadające zezwolenia możliwości ich zmiany, co było dopuszczalne w poprzednim stanie prawnym. Oznacza to jej zdaniem niezgodną z wymogami konstytucyjnymi zmianę reguł gry. Niewątpliwie ustawa o grach hazardowych z 2009 r. ogranicza w istotny sposób możliwość zmiany zezwoleń udzielonych pod rządami ustawy z 1992 r. Zgodnie z art. 135 ust. 2 ustawy zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 (udzielone przed wejściem w życie ustawy z 2009 r.), mogą być zmieniane, na zasadach określonych w ustawie dla zmiany koncesji i zezwoleń udzielanych podmiotom prowadzącym działalność w zakresie określonym w art. 6 ust. 1-3, przez organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. W wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. Argumentacja Spółki upatrująca w tym ograniczeniu naruszenia zasad konstytucyjnych jest zdecydowanie zbyt daleko idąca. Ograniczenie możliwości zmian już istniejących zezwoleń nie może być traktowane jako naruszenie ochrony praw nabytych i zaufania jednostki do państwa i prawa, tym bardziej, że jest uzasadnione względami interesu publicznego – koniecznością zapewnienia należytej kontroli nad działalnością w tym sektorze. Jako kontrargument w stosunku do przywołanych w skardze tez z orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego na temat wskazanych zasad, należy podnieść, iż Trybunał wielokrotnie w swym orzecznictwie podkreślał swobodę (oczywiście ograniczoną wymogami konstytucyjnymi) ustawodawcy w realizowaniu założeń polityki społeczno-gospodarczej, dążącego do tworzenia prawa lepiej odpowiadającego aktualnym potrzebom i uwarunkowaniom. Ponadto zasady ochrony praw nabytych i ochrony zaufania nie mają charakteru absolutnego i nie wykluczają stanowienia regulacji mniej korzystnych dla jednostki. Odstąpienie od zasady ochrony praw nabytych jest dopuszczalne, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, gdy zachodzi potrzeba zapewnienia realizacji innej wartości istotnej dla systemu prawnego, choćby nie była ona wprost wyrażona w tekście przepisów konstytucyjnych. Podkreśla się przy tym, że ocena dopuszczalności odstępstwa może być dokonana tylko na tle konkretnej sytuacji przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności. Trybunał Konstytucyjny zwraca także uwagę, iż ocena dopuszczalności wyjątków od zasady ochrony praw nabytych wymaga rozważenia, na ile oczekiwanie jednostki, że prawa uznane przez państwo będą realizowane, jest usprawiedliwione. Zasada ochrony praw nabytych chroni wyłącznie oczekiwania usprawiedliwione i racjonalne. Istnieją dziedziny życia i sytuacje, w których jednostka musi liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmian regulacji prawnych, w tym również zmian, które znoszą lub ograniczają dotychczas zagwarantowane prawa podmiotowe (por. wyroki TK z 22 czerwca 1999 r., K. 5/99, OTK 1999/5/100 oraz z 20 grudnia1999 r., K. 4/99, OTK 1999/7/165, z 18 stycznia 2000 r., K. 18/99, OTK 2000/1/1; z 19 marca 2001 r., K. 32/00, OTK 2001/3/50; z 7 maja 2001 r., K. 19/00, OTK 2001/4/82; z 10 kwietnia 2006, SK. 30/04, OTK-A 2006/4/42). Jednostka musi zawsze liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać nie tylko zmiany obowiązującego prawa, ale również niezwłocznego wprowadzenia w życie nowych regulacji prawnych. W szczególności ryzyko związane z wszelką działalnością gospodarczą obejmuje również ryzyko niekorzystnych zmian systemu prawnego. Istotne znaczenie ma także horyzont czasowy działań podejmowanych przez jednostkę w danej sferze życia. Im dłuższa jest - w danej sferze życia - perspektywa czasowa podejmowanych działań, tym silniejsza powinna być ochrona zaufania do państwa i do stanowionego przez nie prawa (por. wyrok TK z 7 lutego 2001 r., K. 27/00, OTK 2001/2/29). Ponadto z orzecznictwa Trybunału wynika, że nie każda korzystna dla jednostki sytuacja prawna korzysta z ochrony jako prawo podmiotowe, czy przynajmniej jego ekspektatywa. Zwrócił na to uwagę Trybunał w wyroku w sprawie K. 45/01 (wyrok z 25 czerwca 2002 r., OTK-A 2002/4/46): "Jak wspomniano wyżej zasada ochrony praw nabytych znajduje zastosowanie do praw podmiotowych. Aby można było mówić o prawie podmiotowym, normy prawne muszą jednoznacznie określać podmiot danego prawa, podmiot zobowiązany do realizacji prawa oraz treść tego prawa". Co szczególnie istotne, w przypadku ekspektatyw Trybunał stoi na stanowisku objęcia ochroną ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, tj. takich, które spełniają wszystkie zasadniczo przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy (por. orzeczenia Trybunału z 11 lutego 1992 r., K. 14/91, OTK 1992/1/7; z 22 czerwca 1999 r., K. 5/99, OTK 1999/5/100; z 24 października 2000 r., SK. 7/00, OTK 2000/7/256; z 30 marca 2005 r., K. 19/02, OTK-A 2005/3/28; z 17 października 2005 r., K. 6/04, OTK-A 2005/9/100). W kontekście wyżej przedstawionych poglądów Trybunału na istotę zasady ochrony prawa nabytych argumenty skargi w tym zakresie należy uznać za chybione. Trudno uznać, aby ograniczenia potencjalnej możliwości zmiany zezwolenia udzielonego na gruncie poprzedniego stanu prawnego stanowiło naruszenie jakiegoś prawa nabytego lub przynajmniej chronionej ekspektatywy. Idąc tropem argumentacji skarżącej należałoby dojść do wniosku, że żadna niekorzystna dla przedsiębiorcy zmiana stanu prawnego nie jest dopuszczalna, gdyż godzi w prawa nabyte. Wniosek taki zakładałaby istnienie nie dającego się pogodzić z wymogami państwa prawa, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, prawa przedsiębiorcy do prowadzenia działalności w niezmienionych na przestrzeni lat uwarunkowaniach prawnych. W konkluzji należy stwierdzić, że sąd nie podziela podniesionych w skardze argumentów co do niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisów ustawy o grach hazardowych w zakresie, w jakim wprowadza ona ograniczenia dopuszczalności zmian zezwoleń na prowadzenie działalności udzielonych na gruncie poprzedniego stanu prawnego. W związku z powyższym nie ma podstaw do wystąpienia przez sąd orzekający w niniejszej sprawie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, we wnioskowanym przez skarżącą zakresie. Odnosząc się do zarzutu bezprawnej przewlekłości postępowania należy stwierdzić, że zarzut ten nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem decyzji, gdyż nie wpłynąłby na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia, a tylko takie wady postępowania mogłyby stanowić podstawę uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) dalej jako: p.p.s.a. Nawet potencjalne uznanie, że sprawa była rozpatrywana przez organy z uchybieniem ustawowych terminów załatwiania spraw określonych w Ordynacji podatkowej, i uchylenie z tego tytułu decyzji jako wadliwej, nie doprowadziłoby do zaistnienia sytuacji pożądanej przez stronę, tj. do rozpatrzenia sprawy w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie złożenia wniosku. Stoi temu na przeszkodzie reguła intertemporalna wyrażona w art. 118 ustawy o grach hazardowych, nakazująca do postępowań nie zakończonych przed dniem w życie ustawy stosowanie ustawy nowej. Szczegółowe rozpatrywanie przywołanego zarzutu jest zatem bezcelowe. Bezprawne przedłużanie postępowania mogłoby podlegać ocenie w odrębnym postępowaniu – w sprawie ze skargi na bezczynność organu, to jednak wymagałoby uprzedniego skorzystania przez skarżącą z przysługujących jej instrumentów prawnych zwalczania bezczynności na drodze administracyjnej – ponaglenie do organu wyższego stopnia (art. 141 Ordynacji podatkowej). Wobec powyższego na marginesie jedynie można zauważyć, że zarzut przewlekłości nie jest uzasadniony. Znana z urzędu sądowi praktyka rozpatrywania wniosków o udzielenie czy zmianę zezwolenia wskazuje na to, że są to sprawy wymagające szczegółowego postępowania wyjaśniającego. Ponadto organ celny, zgodnie z wymogami prawa, wydał postanowienie o przedłużeniu postępowania, powołując się na obiektywne okoliczności. Wadą było zbyt lakoniczne uzasadnienie, ale nie można podważyć argumentów organu, iż w sytuacji, gdy otrzymał informację z Prokuratury Apelacyjnej w Białymstoku o postępowaniu przygotowawczym związanym z wykorzystywanymi przez spółkę w jej działalności automatami do gier, organ miał obowiązek wyjaśnić tę kwestię, będąc zobowiązanym do uwzględnienia nie tylko interesu strony, ale też interesu publicznego. Odnosząc się do pozostałych argumentów skargi należy stwierdzić, że w sytuacji, gdy przyczyną odmowy zmiany zezwolenia zgodnie z żądaniem skarżącej był art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, wprowadzający ograniczenie o charakterze lex specialis w stosunku do warunków zmiany decyzji ostatecznej określonych w art. 253a Ordynacji podatkowej, bezcelowe jest rozważanie zarzutów, co do tego, czy organ prawidłowo ocenił interes publiczny i słuszny interes strony przy wydawaniu decyzji. Art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych wprowadza zasadę, że w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. Żądanie strony wychodziło poza zakres dopuszczalnej zmiany, a zatem wydanie decyzji zgodnie z tym żądaniem nie było możliwe z uwagi na przywołane ograniczenie. Z treści art. 134 p.p.s.a. płynie obowiązek sądu administracyjnego dokonania kompleksowej analizy legalności zaskarżonego aktu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów. W badanej sprawie, sąd wychodząc poza argumenty podniesione w skardze, nie dostrzegł także innych wad, które powinny skutkować usunięciem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze sąd nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.