III SA/Lu 324/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie WSA Jerzy Drwal,, WSA Małgorzata Fita, Protokolant Starszy referent Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej M. P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie utworzenia Zespołu Placówek Oświatowych nr [...] w M. P. - nadanie aktu założycielskiego i statutu oddala skargę. Rada Miasta M. P. w drodze uchwały z dnia [...] marca 2011 r., Nr [...] postanowiła utworzyć z dniem [...] września 2011 r. Zespół Placówek Oświatowych Nr [...] z siedzibą w M. P. W § 2 uchwały Rada uznała, iż w skład zespołu będą wchodziły: Szkoła Podstawowa Nr [...] im. [...]; Gimnazjum Nr [...] oraz Samorządowe Przedszkole Nr [...]. Akt założycielski Zespołu Placówek Oświatowych Nr 1 miał stanowić Załącznik nr 1 do podjętej uchwały, a statut - załącznik nr 2 (§ 3 i 4 uchwały). Postanowiono również, że uchwała wejdzie w życie z dniem uzyskania pozytywnej opinii Kuratora Oświaty (§ 7 uchwały). W uzasadnieniu dołączonym do uchwały, Rada Miasta wskazała czynniki ekonomiczne, demograficzne, społeczne i edukacyjne przemawiające za utworzeniem zespołu szkół w mieście Międzyrzec Podlaski. W ocenie Rady Miasta połączenie placówek umożliwi lepszą realizację zadań oświatowych i zarządzanie placówką. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2[...] kwietnia 2011 r., nr [...] Wojewoda stwierdził nieważność powyższej uchwały. W uzasadnieniu podniesiono, że ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572) dopuszcza możliwość połączenia w zespół prowadzonych przez organ szkół lub placówek, jednak równocześnie ogranicza ona swobodę organu prowadzącego w tym zakresie, tworząc obligatoryjny wymóg zaopiniowania zamiaru połączenia wskazanych jednostek przez rady pedagogiczne, a w przypadku łączenia w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum, również uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty. Z treści § 7 uchwały przedłożonej do kontroli jednoznacznie wynika, iż w dniu podjęcia uchwały - mimo ustawowego wymogu - Rada Miasta nie uzyskała pozytywnej opinii Kuratora Oświaty w zakresie zamiaru połączenia ww. jednostek w zespół. Zdaniem organ nadzoru pozytywna opinia kuratora oświaty jest wymaga przed podjęciem uchwały w sprawie połączenia w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum. Jest to obligatoryjny wymóg ustawodawcy, w związku z powyższym przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty. W skardze do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność uchwały Nr VII/50/11 Gmina Miejska M. P. wnosiła o jego uchylenie. Strona skarżąca podniosła, że uchwała ta - zgodnie z wymogiem art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty - nie wejdzie w życie, jeżeli nie uzyska pozytywnej opinii Kuratora Oświaty, co jasno wynika z § 7 uchwały. Uchwała została przesłana Kuratorowi do zaopiniowania w dniu 4 kwietnia 2011 r. Powołując się na treść art. 62 ust. 5b i art. 58 ustawy o systemie oświaty podniesiono, że ustawodawca postawił przed organami prowadzącymi szkoły lub placówki oświatowe różne wymagania co do opiniowania połączenia szkół i placówek w zespół przez rady pedagogiczne i przez kuratora oświaty. Zgodnie z art. 58 ustawy o systemie oświaty opinia rad pedagogicznych dotyczy aktu założycielskiego zespołu szkół, który zawsze stanowi załącznik lub część odpowiedniej uchwały organu stanowiącego gminy działającej jako organ prowadzący, w związku z czym powinna być wyrażona przed uchwaleniem bądź nadaniem aktu założycielskiego przez organ prowadzący. Opiniowaniu przez rady pedagogiczne szkół, które mają wejść w skład zespołu podlega jedynie element całości, jaką jest uchwała o utworzeniu zespołu szkół. Skoro opiniowaniu przez kuratora oświaty podlegać ma utworzenie zespołu - to oznaczać musi, że badaniu przez ten organ podlega uchwała organu prowadzącego wraz z aktem założycielskim, statutem zespołu szkół po ich uprzednim zaopiniowaniu przez rady pedagogiczne poszczególnych szkół mających wejść w skład danego zespołu. Gdyby ustawodawca miał na myśli opiniowanie przez kuratora oświaty projektu uchwały o utworzeniu zespołu to z pewnością nie użyłby określenia "utworzenie zespołu", gdyż w takim razie dopuściłby do powstania sprzeczności pomiędzy dwoma ww. przepisami tej samej ustawy o systemie oświaty. Jednocześnie zwrócono uwagę, że opiniowanie przez kuratora oświaty koncepcji utworzenia zespołu lub projektu odpowiedniej uchwały rady gminy oznaczać musiałoby swoiste "ubezwłasnowolnienie" organu stanowiącego gminy działającego jako organ prowadzący bowiem w tak zaopiniowanym projekcie czy koncepcji rada nie mogłaby dokonywać zmian. Rada Miejska w M. P. podejmując przedmiotową uchwałę z zastrzeżeniem, że nie wejdzie ona w życie bez uprzedniego pozytywnego zaopiniowania ich treści przez Kuratora wypełniła obowiązek ustawowy. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wnosił o jej oddalenie. Podniesiono, że kwestia czy opinii kuratora oświaty podlega "koncepcja utworzenia zespołu szkół" czy też projekt uchwały o utworzeniu zespołu nie ma żadnego znaczenia w niniejszej sprawie. Oba te dokumenty mogą stanowić podstawę - wydania opinii, pod warunkiem, że zostaną przedstawione kuratorowi oświaty przez właściwe organy gminy. Kurator jest władny wypowiedzieć się tylko co do faktu połączenia w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum. Rada Miasta mogła rozstrzygać o utworzeniu zespołu szkół po uzyskaniu pozytywnej opinii Lubelskiego Kuratora Oświaty. W ocenie organu przyjęty w § 7 uchwały termin jej wejścia w życie jest prawnie niedopuszczalny, co potwierdzają regulacje zawarte w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej jako "rozporządzenie"). W myśl § 141 do projektów uchwał stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w tym przepisie. Stosownie do § 46 wejścia w życie uchwały nie uzależnia się od wystąpienia zdarzenia przyszłego (ust. 1). Od wystąpienia zdarzenia przyszłego można uzależnić stosowanie uchwały (ust. 2). Rozwiązanie, o którym mowa w ust. 2, stosuje się tylko w przypadku, gdy termin wystąpienia zdarzenia przyszłego można ustalić w sposób niebudzący wątpliwości i zostanie on urzędowo podany do wiadomości publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Kwestionowane przez Radę Miasta M. P. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] kwietnia 2011 r. nie narusza prawa w przeciwieństwie do podjętej przez tę Radę uchwały o zamiarze utworzenia Zespołu Placówek Oświatowych Nr [...]. Zagadnienie utworzenia zespołu oraz rozwiązania czy wyłączenia poszczególnej szkoły z zespołu szkół zostało unormowane w art. 62 ustawy o systemie oświaty. Organ prowadzący może skorzystać z tej możliwości kierując się względami ekonomicznymi (obniżeniem kosztów utrzymania czy zarządzania placówkami) lub też merytorycznymi - udostępnieniem bazy dydaktycznej dla uczniów różnych placówek, czy zapewnieniem racjonalnego wykorzystania kadry pedagogicznej. Uchwałę w sprawie utworzenia zespołu szkół, dla których organem prowadzącym jest jednostka samorządu terytorialnego, podejmuje jej organ stanowiący (art. 5c pkt 1 ustawy o systemie oświaty). Jedynym ograniczeniem swobody organu prowadzącego jest wymaganie uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty w przypadku połączenia w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum (art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty). Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy właśnie spełnienia tego warunku. Strona skarżąca wywodzi, że skoro opiniowaniu przez kuratora oświaty podlegać ma utworzenie zespołu – to oznaczać musi, że badaniu przez ten organ podlega uchwała organu prowadzącego wraz z aktem założycielskim, statutem zespołu szkół po ich zaopiniowaniu przez rady pedagogiczne poszczególnych szkół mających wejść w skład danego zespołu. Pogląd ten ,zdaniem Sądu, nie jest zasadny, natomiast prawidłowe w tym względzie jest stanowisko organu nadzoru, iż obligatoryjnym wymogiem podjęcia uchwały o zamiarze połączenia szkoły podstawowej z gimnazjum w zespół jest uprzednie uzyskanie pozytywnej opinii kuratora. Stosownie do art. 89 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gmin (t,j. Dz.U. 2001, Nr 142, poz. 1591), dalej u.s.g., jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu (ust. 1), brak zaś stanowiska kuratora oświaty w danej sprawie skutkuje przyjęciem rozstrzygnięcia w brzmieniu przedłożonym przez gminę (ust. 2). We wskazanym przepisie ustawodawca nie określił zakresu znaczeniowego użytych pojęć, takich, jak: "zatwierdzenie", "uzgodnienie", "zaopiniowanie". Kryterium ich rozróżnienia następuje na etapie zastosowania w procesie podejmowania rozstrzygnięcia przez organ samorządu terytorialnego. Uzgodnienie i zaopiniowanie są wymagane w fazie wstępnej, zaś zatwierdzenie jest wydawane ex post. Niewątpliwie jednak wszystkie wymienione środki wywołują skutki prawne o charakterze materialnym, a ich brak powoduje nieważność rozstrzygnięcia, przy czym rozstrzygnięcie należy rozumieć szeroko jako uchwały wszelkiego typu, bądź zarządzenia. Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż akty zajęcia stanowiska mogą być podejmowane tylko w sytuacjach, które wskazuje ustawa, i tylko takie, których użycie w tego rodzaju wypadkach zostało przez ustawodawcę dopuszczone. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Sądu, opinia kuratora oświaty w przedmiocie utworzenia zespołu placówek oświatowych poprzez połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum ma swoje umocowanie w art. 62 ust. 5 b ustawy o systemie oświaty. Nietrafne jest stanowisko strony skarżącej, że "opiniowanie przez kuratora oświaty koncepcji utworzenia zespołu lub projektu odpowiedniej uchwały rady gminy oznaczać musiałoby swoiste ubezwłasnowolnienie organu stanowiącego gminy działającego jako organ prowadzący". Wyrokiem z dnia 8 maja 2002 r., sygn. akt K 29/00 Trybunał Konstytucyjny poddając kontroli przepis art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty podniósł, że polski system oświatowy jest integralną całością, na którą składa się suma różnych zadań i kompetencji wielu jednostek organizacyjnych i organów publicznych. Wskazano, że o ingerencji organu zewnętrznego (kuratora oświaty) można byłoby mówić dopiero wówczas, gdyby przesłanki pozytywnej lub negatywnej opinii w przedmiocie likwidacji szkoły nie były określone przez konkretne przepisy ustawy, a były oparte na swobodnym uznaniu organu administracji rządowej. Tymczasem opinia kuratora ma charakter rozstrzygnięcia celowego i może znajdować uzasadnienie w racjach i w przesłankach zawartych w prawie materialnym. Kurator oświaty związany jest konkretnymi normami prawnymi, wynikającymi m.in. z przepisu art. 17 ustawy o systemie oświaty. Pod tym względem podlega ona też kontroli sądowej - stanowisko zajęte przez kuratora w trybie art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty, w związku z art. 89 u.s.g., podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 98 ust. 1 u.s.g., co oznacza tym samym, że muszą istnieć jej prawne kryteria. Kurator w polskim systemie oświaty pełni szczególną rolę organu administracji rządowej, odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na terenie właściwego województwa, a jednocześnie obarczonego obowiązkiem takiego współtworzenia i realizowania odpowiednio regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnych z polityką oświatową państwa (art. 31 pkt 6 ustawy o systemie oświaty). Tak więc nałożenie w drodze ustawy obowiązku uzyskania przez gminę pozytywnej opinii kuratora oświaty co do zamiaru utworzenia zespołu placówek oświatowych (w przypadku określonym w art. 62 ust. 5b), który w przypadku odmowy wydania takiej opinii powinien wskazać ustawowe podstawy swego stanowiska, podlegającego kontroli sądowej - nie godzi w konstytucyjną zasadę samodzielności samorządu terytorialnego, określoną w art. 16 ust. 2 i 166 ust. 1 Konstytucji. Wprawdzie stanowisko powyższe wyraził Trybunał Konstytucyjny badając konstytucyjność art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, to jednak pojęcie "pozytywnej opinii kuratora" zawarte w treści tego przepisu jest tożsame z pojęciem zawartym w art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty a więc, jest one w pełni aktualne także w okolicznościach sprwy niniejszej. Postanowienie, że przedmiotowa uchwała wejdzie w życie z dniem uzyskania pozytywnej opinii Kuratora Oświaty (§ 7 uchwały), stanowi istotną wadę tej uchwały, przejawiającą się w bezpodstawnym przyjęciu, że wejście w życie uchwały może być uzależnione od wystąpienia zdarzenia przyszłego. Jak słusznie wskazuje Wojewoda zgodnie z § 46 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" od wystąpienia zdarzenia przyszłego można uzależnić stosowanie uchwały tylko w przypadku, gdy termin wystąpienia zdarzenia przyszłego można ustalić w sposób niebudzący wątpliwości i zostanie on urzędowo podany do wiadomości publicznej, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, a w dacie podjęcia uchwały o utworzeniu Zespołu Placówek Oświatowych Nr 1, organowi stanowiącemu Gminy znany był fakt, iż postanowieniem z dnia 21 lutego 2011 r. Kurator Oświaty zaopiniował negatywnie zamiar połączenia Samorządowego Przedszkola Nr [...], Szkoły Podstawowej Nr [...] oraz Gimnazjum Nr [...] w M. P. w Zespół Placówek Oświatowych Nr [...]. Prawidłowo zatem Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. Nie budzi bowiem wątpliwości, że Rada Miejska wbrew regulacji art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty postanowiła o utworzeniu wskazanego zespołu nie uzyskując uprzednio pozytywnej opinii kuratora oświaty. Sprzeczność tej uchwały z treścią art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty zasadnie oceniona została jako istotna w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Sądu, w świetle tego, co powiedziano wyżej, uznać należało, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w niczym nie narusza prawa. W tej sytuacji wniesiona na nie do Sądu skarga, jako pozbawiona uzasadnionych podstaw, podlegała oddaleniu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.