III SA/Lu 325/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Joanna Stadnik, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 listopada 2009 r. sprawy ze skargi R.O. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wymeldowania J. O. z pobytu stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] marca [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L., po rozpoznaniu sprawy o wymeldowanie J. O. z pobytu stałego z lokalu przy ul. S. w L., orzeczono o umorzeniu postępowania. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że R. O. i T. O. złożyli wniosek o wymeldowanie z ww. lokalu J. O.. W toku postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że właścicielami przedmiotowego lokalu byli małżonkowie R. i T. O. W Sądzie Rejonowym w L. toczy się postępowanie o spadek po zmarłych małżonkach R. i T. O., które do dnia wydania decyzji nie zostało zakończone. Mając na uwadze powyższe organ uznał, że wnioskujący o wymeldowanie R. i T. O. nie są stroną postępowania w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, co uzasadniało umorzenie postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania R. O., decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...], wydaną z upoważnienia Wojewody L., utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż w świetle art. 28 KPA stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to znaczy wskazać przepis prawa administracyjnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. W ocenie organu T. i R. O. do czasu przeprowadzenia podziału masy spadkowej są tylko spadkobiercami, a nie współwłaścicielami przedmiotowego lokalu. Skoro wnioskodawcy wymeldowania J. O. nie mają tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu, to nie mają żadnego interesu prawnego lub obowiązku w składaniu jakichkolwiek żądań, w sprawach dotyczących tego lokalu, i zasadnie postępowanie w sprawie wymeldowania osoby zameldowanej w tym lokalu, należało umorzyć. Na powyższą decyzję R. O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie wskazując jednak konkretnych zarzutów wobec decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przyjmując za kryterium tej kontroli legalność, czyli zgodność z prawem (art. 184 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997r., Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Istotne znaczenie dla wyznaczenia zakresu kontroli ma treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej jako: p.p.s.a.), w świetle którego sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek usunięcia z obrotu wadliwej decyzji niezależnie od tego, czy zarzuty podniesione w skardze są uzasadnione. Taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie – choć skarżący nie wskazał w skardze konkretnych zarzutów wobec skarżonego rozstrzygnięcia, Sąd zobligowany do dokonania z urzędu całościowej kontroli legalności decyzji, dostrzegł uchybienia, które skutkować muszą jej uchyleniem. Istota sprawy sprowadza się do właściwej interpretacji pojęcia strony postępowania administracyjnego. W świetle art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Analizując ten przepis w kontekście ustalonego stanu faktycznego sprawy organy orzekające doszły do przekonania, że wnioskujący o wymeldowanie J. O. – R. i T. O.nie dysponują postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku po byłych właścicielach przedmiotowego lokalu, nie mają tytułu prawnego do lokalu, a zatem nie mają żadnego interesu prawnego lub obowiązku w składaniu jakichkolwiek żądań, w sprawach dotyczących tego lokalu. Stanowisko organów jest nieprawidłowe w świetle zaistniałego w sprawie stanu prawnego i faktycznego. Kluczowe determinanty pojęcia strony postępowania administracyjnego J. Borkowski ujmuje w następującej formule definicji opisowej strony: (...) stroną w rozumieniu art. 28 będzie osoba fizyczna lub prawna lub też inna jednostka organizacyjna, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji. Każda tak rozumiana strona postępowania musi być przez organ administracyjny wezwana do udziału w postępowaniu wszczętym z urzędu, jak również strona – tak rozumiana – wnosząc swoje żądanie, powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2004, s. 206). Niezależnie od sporów doktrynalnych na tle rozumienia kodeksowej definicji strony, wszystkie wypowiedzi w literaturze na ten temat wskazują na element interesu prawnego, jako podstawowej przesłanki decydującej o uzyskaniu legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Według A. Wróbla: "Postępowanie administracyjne "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu w tym znaczeniu, że w jego wyniku wydaje się decyzję rozstrzygającą o prawach i obowiązkach tego podmiotu, lub też rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu" (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, s. 239). Według tradycyjnego, ale wciąż aktualnego ujęcia, autorstwa W. Klonowieckiego: "Cechami tego interesu [prawnego] będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego" (W. Klonowiecki, Strona w postępowaniu administracyjnym, Lublin 1938 [cyt. za:] B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., s. 201). Poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego w kwestii zagadnienia interesu prawnego jako determinanty pojęcia strony postępowania administracyjnego są zbliżone. Można zwrócić uwagę zwłaszcza na często przywoływany wyrok NSA z 17 września 1999 r. (IV SA 1285/98, niepubl.), w którym sąd ten następująco określił istotę interesu prawnego warunkującego legitymację strony w postępowaniu administracyjnym: "Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (...)". Z kolei w wyroku z 26 października 1999 r. (IV SA 1693/97; LEX nr 48702) NSA stwierdził: "Interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Jest to interes o charakterze osobistym, przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Ponadto musi on aktualnie istnieć w sprawie, w której organ administracji władny jest wydać decyzję". Skarżący wywodzi swój interes prawny w przedmiotowej sprawie z faktu bycia spadkobiercą po byłych właścicielach przedmiotowego lokalu. Jak wynika z ustaleń poczynionych przez organy orzekające w sprawie, a także z wyjaśnień skarżącego złożonych na rozprawie w dniu 26 listopada 2009 r., postępowanie spadkowe toczy się przed Sądem Rejonowym w L. pod sygnaturą [...] i zapadło w niej nieprawomocne postanowienie w dniu [...] listopada 2009 r. W świetle przepisów Kodeksu cywilnego spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku (art. 925), czyli z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 924). W literaturze cywilistycznej na tle przytoczonych przepisów panuje niekwestionowany pogląd, iż "prawo polskie łączy nabycie praw i obowiązków wchodzących w skład spadku ze zdarzeniem, jakim jest śmierć spadkodawcy. Nabycie to nie jest uzależnione ani od złożenia przez spadkobiercę oświadczenia o przyjęciu spadku, ani od uzyskania przez niego orzeczenia odpowiedniego organu państwowego. (...) Związanie przez ustawę nabycia spadku przez spadkobiercę ze zdarzeniem prawnym, jakim jest śmierć osoby fizycznej, oznacza, że z chwilą śmierci spadkodawcy (otwarcia spadku) spadkobierca wchodzi z mocy prawa w ogół praw i obowiązków należących do spadku". Nie jest to jednak nabycie definitywne, gdyż spadkobierca może spadek odrzucić, zostać uznanym za niegodnego lub też umrzeć przed upływem terminu do złożenia oświadczenia co do spadku, nie składając takiego oświadczenia (E. Skowrońska-Bocian, Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga czwarta. Spadki, wyd. 5, Warszawa 2004, s. 35-36. Podobnie J. S. Piątkowski, A. Kawałko, H. Witczak [w:] System Prawa Prywatnego. Tom 10, Prawo spadkowe, red. B. Kordasiewicz, Warszawa 2009, s. 133). W świetle przytoczonych przepisów Kodeksu cywilnego i stanowiska doktryny, stanowisko prezentowane w badanej sprawie przez organy administracji publicznej jest błędne. R. i T. O. mogą wywodzić swój interes prawny w sprawie o wymeldowanie J. O. z pobytu stałego z faktu bycia spadkobiercami byłych właścicieli przedmiotowego lokalu. Dla posiadania interesu prawnego nie jest konieczne w tym przypadku legitymowanie się deklaratoryjnym postanowieniem sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, gdyż następuje ono z mocy samego prawa, z chwilą otwarcia spadku, czyli śmierci spadkodawcy. Tym bardziej błędne jest stanowisko organu odwoławczego, z którego wynika, że interes prawny wnioskodawcy w sprawie o wymeldowanie mogliby wykazać dopiero po dokonaniu działu spadku. Należy jednak zauważyć, że nabycia spadku z mocy samego prawa nie ma charakteru definitywnego, gdyż ze względu na pewne zdarzenia, o których była mowa wyżej (odrzucenie spadku, niegodność dziedziczenia, śmierć spadkobiercy), może nie dojść do ostatecznego nabycia praw spadkowych. W badanej sprawie organy błędnie uznały, że składający wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie wymeldowania nie mają interesu prawnego w tym postępowaniu, w efekcie bezpodstawnie uznał, że zachodzi bezprzedmiotowość tego postępowania i są podstawy do jego umorzenia. W tym stanie rzeczy doszło do naruszenia art. 105 § 1 KPA. Uchybienie przepisom KPA miało niewątpliwie wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do wydania decyzji kończącej postępowanie, bez merytorycznego orzeczenia o prawach i obowiązkach stron. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję lub w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne (niż stanowiące podstawę wznowienia postępowania) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ identyczne uchybienia jak organ odwoławczy popełnił również organ orzekający w I instancji, konieczne było, na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylenie rozstrzygnięć zapadłych w obydwu instancjach administracyjnych. Uchylenie zaskarżonych decyzji skutkuje koniecznością ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organy obydwu instancji. Rozpatrując sprawę ponownie organy powinny przede wszystkim prawidłowo ustalić krąg podmiotów mających legitymację procesową w postępowaniu w sprawie o wymeldowanie, uwzględniając również wyniki toczącego się równolegle przed sądem powszechnym postępowania spadkowego. Dopiero te ustalenia mogą stanowić podstawę do wydania właściwego rozstrzygnięcia – bądź merytorycznego, bądź tylko formalnego, jeżeli nie będzie podstaw do orzekania merytorycznego z powodu braku legitymacji procesowej po stronie wnoszących o wszczęcie postępowania. Mając powyższe na uwadze sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. Skarżący nie wykazał, aby poniósł inne koszty postępowania poza uiszczonym wpisem w kwocie 100 zł, stąd zwrot kosztów od organu powinien objąć tą kwotę. Sąd odstąpił od orzekania na podstawie art. 152 p.p.s.a. w zakresie ewentualnego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia orzeczenia, gdyż ze względu na charakter decyzji – umarzających postępowanie administracyjne – było to zbyteczne.