III SA/Lu 327/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Asystent sędziego Jowita Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi F. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. Filia w O. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania lokalizacji salonu gier na automatach 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza do Rady Miasta na rzecz skarżącej F. spółka z ograniczona odpowiedzialnością z siedzibą w W. Filia w O. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] maja 2008 r. rozpatrzony został wniosek "F." spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. o wydanie pozytywnej opinii w przedmiocie lokalizacji salonu gier na automatach w K. przy ul. T. Powyższy wniosek Rada Miejska w K. zaopiniowała negatywnie ( § 1 tejże uchwały ). W skardze sądowej spółka "F." zarzuca, że powyższą uchwałę podjęto z naruszeniem art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. W uzasadnieniu skargi Spółka podnosi, że podjęcie uchwały negatywnie opiniującej lokalizację salonu gier na automatach, bez wyjaśnienia w jakikolwiek sposób, jakie przesłanki zdecydowały o podjęciu takiej uchwały, przekracza dopuszczalne granice uznaniowości organu, czyni uchwałę rozstrzygnięciem całkowicie dowolnym i przez to nieweryfikowalnym. Jest to sprzeczne z zasadami wynikającymi z wyżej wymienionych przepisów Konstytucji. Zdaniem Spółki, wykładnia systemowa art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach i zakładach losowych prowadzi do wniosku, że istnieje obowiązek uzasadnienia uchwały w przedmiocie opinii na temat lokalizacji salonu gier, mimo, że przepis ten nie nakłada na radę gminy takiego obowiązku. Obowiązek uzasadnienia uchwały wynika również z zasad, określonych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. We wnioskach Spółka domaga się unieważnienia zaskarżonej uchwały ewentualnie stwierdzenia, iż wydano ją z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w K. wnosi o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna bowiem zaskarżona uchwała narusza prawo. Z akt sprawy wynika, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz.27 ze zm.). Powołany przepis przewiduje, że wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości, gry bingo pieniężne, zakładów wzajemnych, gier na automatach oraz gier na automatach o niskich wygranych powinien zawierać opinię rady gminy o lokalizacji ośrodka gier. Ustawa o grach i zakładach wzajemnych nie określa przesłanek, jakimi ma się kierować rada gminy przy wyrażaniu opinii na temat lokalizacji ośrodka gier. Ustawa ta wymaga od rady gminy przedstawienia tylko opinii w sprawie lokalizacji ośrodka gier. Oznacza to po pierwsze, że rada gminy może pozytywnie bądź negatywnie zaopiniować wskazaną przez wnioskodawcę lokalizację salonu gier, a po drugie rada działa w tym zakresie na zasadzie swobodnego uznania i nie podejmuje rozstrzygnięcia, decydującego o prawach i obowiązkach wnioskodawcy. Nie oznacza to jednak, że omawiany przepis ustawy o grach i zakładach zwalnia radę gminy opiniującą konkretną lokalizację salonu gier z obowiązku z uzasadnienia uchwały podjętej w tym zakresie. O przesłankach, jakimi kieruje się rada gminy podejmując uchwalę w przedmiocie opinii dotyczącej lokalizacji salonu gier można dowiedzieć się wyłącznie z uzasadnienia uchwały. Ponieważ zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia, to nie wiadomo, co legło u podstaw negatywnej opinii odnośnie lokalizacji salonu gier w K. przy ul. T. Wprawdzie ustawodawca nie ustanowił wprost wymogu sporządzenia uzasadnienia uchwały, jednakże podzielając stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 410/06; publ. LEX Nr 198273), skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L przyjmuje pogląd, że taki wymóg wynika z wykładni systemowej przepisu art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. W powołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie mogą być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadnienia jej rozstrzygnięć. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił przy tym, że brak uzasadnienia uchwały podejmowanej w ramach uznania administracyjnego uniemożliwia ocenę jej legalności. Skład orzekający w przedmiotowej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. akt I PK 152/07 (publ. LEX Nr 375789), że rada nie ma obowiązku uzasadnienia swojego stanowiska. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wyjaśnić dodatkowo, że uzasadnienia uchwały nie może zastąpić protokół Nr [...] z sesji Rady Miejskiej w dniu [...] maja 2008 r. Uzasadnienie uchwały powinno dawać odpowiedź na pytanie, jakie względy legły u podstaw jej podjęcia, co dopiero wtedy pozwala na kontrolę wykonania przez radę gminy obowiązku opiniowania lokalizacji salonu gier (obowiązku wynikającego z treści art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych). W tym stanie rzeczy zaskarżoną uchwałę wydano z naruszeniem tego przepisu. Z tych też względów i na mocy art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania uzasadnia art. 200 cyt. ustawy.