III SA/Lu 328/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, WSA Jerzy Drwal,, WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w D. na informację Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez L. Agencję Wspierania Przedsiębiorczości ; II. zasądza od L. Agencji Wspierania Przedsiębiorczości na rzecz P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w D. 200 (dwieście) zł z tytułu kosztów postępowania. "P." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w D. (dalej wymieniana jako spółka lub wnioskodawca) złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pod tytułem "[...]" – w ramach I Osi Priorytetowej, Działania 1.4A Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] - konkurs nr [...]. Pismem z dnia 1 lutego 2013 r. [...] Agencja Wspierania Przedsiębiorczości (dalej LAWP lub Organ) poinformowała spółkę o "brakach i/lub błędach, wymagających uzupełnienia/poprawy dokumentów". Organ między innymi stwierdził, że wnioskodawca planuje w ramach projektu "modernizację kotłowni oraz całej instalacji CO". Wskazano, że w pkt E4 wniosku o dofinansowanie należy szczegółowo opisać zakres wyżej wymienionych działań związanych z modernizacją kotłowni i instalacji oraz przedłożyć stosowne decyzje administracyjne na realizację wymienionych robót budowlanych, jeśli ich zakres wymaga uzyskania decyzji administracyjnych. W przypadku, gdy zakres robót ujętych w pkt E8A2 poz. 8 wymaga uzyskania pozwolenia lub zgłoszenia zamiaru wykonania robót należy dołączyć stosowne załączniki to jest załączniki 11, 13 (jeśli dotyczy) oraz 16 (jeśli dotyczy) sporządzone zgodnie z Instrukcją wypełniania załączników. Za pismem przewodnim z dnia 11 lutego 2013 r. wnioskodawca dokonał wymaganych poprawek i uzupełnień, w tym uszczegółowił w pkt E4 wniosku koszt modernizacji kotłowni oraz całej instalacji CO, jak też załączył kopię zgłoszenia zamiaru wykonania robót w tym zakresie wraz z informacją o braku sprzeciwu ze strony Starostwa Powiatowego w R. Pismem z dnia 1 marca 2013 r. LAWP poinformowała, że wniosek został odrzucony. Od powyższej informacji spółka złożyła środek odwoławczy w postaci protestu, w treści którego podniosła, że nie zgadza się z negatywną oceną wniosku, bowiem dokonała wszystkich wymaganych zmian. Pismem z dnia 15 kwietnia 2013 r. LAWP, na podstawie art. 30b w związku z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) – dalej powoływanej jako ustawa lub u.z.p.p.r. - rozstrzygnęła powyższy protest uznając go za niezasadny. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawą odrzucenia aplikacji było niespełnienie kryterium formalnego – poprawności "Wszystkie dokumenty przedłożone przez Wnioskodawcę w ramach projektu są sporządzone zgodnie z dokumentacją konkursową". W ocenie organu, dokument - zgłoszenie robót budowlanych – z dnia 8 lutego 2013 r., wraz z informacją o niewniesieniu sprzeciwu z dnia 11 lutego 2013 r. nie spełniło wymogów dokumentacji konkursowej. Organ podniósł, że ogłoszenie konkursu nr 09/RPOWL/1.4A/2012, opublikowane na stronie internetowej LAWP w dniu 28 września 2012 r., oprócz informacji objętych katalogiem ustalonym w art. 29 ust. 2 u.z.p.p.r., wskazywało, że "szczegółowa informacja o zasadach ubiegania się o dofinansowanie, w tym Uszczegółowienie RPO WL 2007-2013, generator wniosków, Wytyczne dla Wnioskodawców są dostępne na stronie [...] Agencji Wspierania Przedsiębiorczości (...)". Powołując się na treść Instrukcji wypełniania załączników (str. 13-14 instrukcji) organ podniósł, że dla tego typu projektów infrastrukturalnych wymagany jest załącznik (Załącznik nr 11) w postaci pozwolenia na budowę lub zgłoszenie właściwemu organowi zamiaru wykonania robót budowlanych - zgodnie z ustawą Prawo budowlane. Kopia pozwolenia na budowę lub kopia zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonania robót stanowią załączniki obowiązkowe przy składaniu wniosku o dofinansowanie. Zdaniem LAWP dokumentacja konkursowa jednoznacznie literalnie wskazuje, że pozwolenie na budowę wraz ze zgłoszeniem robót muszą być dokumentami uprawniającymi wnioskodawcę do realizacji inwestycji na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie. Dalej organ wyjaśnił, że mechanizm poprawy formalnej, objęty Rozdziałem II.2.1 Wytycznych dla Wnioskodawców nakierowany jest na umożliwienie wnioskodawcom wyeliminowania stwierdzonych przez LAWP błędów w złożonych aplikacjach. Wezwanie przez organ do poprawy formalnej uprawnia wnioskodawców do uzupełnienia przedłożonych wniosków o dofinansowanie o dokumenty pominięte w wyniku przeoczenia czy też wadliwie sporządzone. Zdaniem LAWP treść opisu Załącznika nr 11 wyklucza możliwość uznania, że brak posiadania w dacie składania wniosku prawomocnego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonania robót budowlanych może podlegać poprawie. Od naruszenia postanowień dokumentacji konkursu statuującej warunki poprawności Załącznika nr 11 wnioskodawca uchylić się nie może, skoro dana aplikacja składana jest w konkursie tylko raz. Dalej organ podniósł, że mechanizm poprawy formalnej (Rozdział II.2.1 Wytycznych) nie może być ujmowany przez wnioskodawcę jako uprawniający do konstruowania aplikacji o takim zakresie, jaki był wymagany na dzień jej składania w odpowiedzi na ogłoszenie konkursu. Zdaniem organu, wnioskodawca pozbawił swój projekt szans na pozytywną ocenę, bowiem do dnia złożenia wniosku nie dokonał nawet zgłoszenia planowanych robót budowlanych właściwemu organowi. W ocenie organu, niezgłoszenie właściwemu organowi zamiaru przeprowadzenia robót budowlanych do dnia złożenia wniosku w odpowiedzi na ogłoszenie konkursu stanowi nieusuwalną wadliwość wniosku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie spółka wnosiła o uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję pośredniczącą, jak też o zasądzenie kosztów według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę LAWP wnosiła o oddalenie skargi, w całości podtrzymując argumentację zawartą w rozstrzygnięciu protestu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 37 u.z.p.p.r. – do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy (...) nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Instytucja zarządzająca, pośrednicząca lub wdrażająca, w celu wyłonienia projektu do dofinansowania, ogłasza konkurs na swojej stronie internetowej, który zawiera elementy wymienione w art. 29 ust. 2 u.z.p.p.r. W ogłoszeniu zamieszcza się między innymi informacje o środkach odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w ramach systemu realizacji programu operacyjnego. Ogłoszenie konkursu nr [...] prócz informacji, o których mowa w art. 29 ust. 2 u.z.p.p.r. wskazywało, że "(...) szczegółowa informacja o zasadach ubiegania się o dofinansowanie (...), wytyczne dla Wnioskodawców są dostępne na stronie [...] Agencji Wspierania Przedsiębiorczości (...)". Niesporne jest, że dokumenty te zostały zamieszczone na stronie LAWP (www. [...].pl). Stanowią one elementy dokumentacji konkursu nr [...]. Z Rozdziału II.2.1 Wytycznych dla Wnioskodawców wynika, że celem oceny formalnej jest stwierdzenie, czy projekt kwalifikuje się do uzyskania pomocy w ramach danego Działania/Podziałania (kryteria dopuszczające oceny formalnej) oraz czy wniosek jest wypełniony poprawnie i zawiera wszystkie wymagane załączniki (kryteria poprawności formalnej). Kryteria dopuszczające oceny formalnej muszą być spełnione bezwarunkowo. Niespełnienie jednego z nich powoduje odrzucenie wniosku. Jak wynika z akt sprawy, LAWP odrzucił wniosek spółki na etapie oceny formalnej, bowiem niespełnione zostało kryterium formalne – poprawności "Wszystkie dokumenty przedłożone przez wnioskodawcę w ramach projektu są sporządzone zgodnie z dokumentacją konkursową". W wykonaniu wezwania LAWP, spółka uzupełniła dokumentację aplikacyjną między innymi o kopię zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonania robót budowlanych wraz z informacją o braku sprzeciwu (tzn. wydanie zgody na przystąpienie do wykonywania robót budowlanych). Niemniej jednak LAWP zauważyła, że zgłoszenie właściwemu organowi nastąpiło dopiero po wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych wniosku, co stanowi nieusuwalną wadliwość aplikacji i tym samym wnioskodawca pozbawił swój projekt szans na pozytywną ocenę. Niespornym jest, że w przypadku Działania 1.4 I Osi Priorytetowej, integralną częścią aplikacji konkursowej jest załącznik nr 11 wymieniony w Instrukcji wypełniania załączników. Nie ulega również wątpliwości, że załącznik ten znajduje się w wykazie załączników wymaganych przy złożeniu wniosku o dofinansowanie. Zgodnie z powyższą Instrukcją, załącznik ten może stanowić kopia prawomocnego pozwolenia na budowę lub kopia zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonania robót budowlanych. Jak wynika z Instrukcji wypełniania załączników, pozwolenie na budowę musi być prawomocne i aktualne. Natomiast zgłoszenie właściwemu organowi zamiaru wykonania robót budowlanych musi zawierać pieczęć wpływu dokumentu do tego organu oraz dokument wydany przez właściwy organ potwierdzający niewniesienie (co zostało w Instrukcji podkreślone) w ciągu 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia sprzeciwu, tzn. wydanie zgody na przystąpienie do wykonywania robót budowlanych. Jak wynika z treści Wytycznych dla Wnioskodawców: - gdy we wniosku o dofinansowanie lub załącznikach wnioskodawca nie uwzględni wszystkich wskazanych przez LAWP poprawek bądź uzupełnień lub też dokona błędnych poprawek, wniosek o dofinansowanie zostaje odrzucony; - jeżeli we wniosku o dofinansowanie Lub załącznikach wprowadzone zostaną dodatkowe, inne niż wskazane w piśmie lub nieuzasadnione poprawki wniosek zostaje odrzucony; - jeżeli wnioskodawca nie dotrzyma terminu złożenia wniosku po poprawkach (określonego w piśmie), wniosek o dofinansowanie zostaje odrzucony. Z kolei, w myśl Instrukcji wypełniania załączników: - w przypadku złożenia samego formularza wniosku o dofinansowanie, bez żadnego załącznika, projekt nie zostanie poddany ocenie formalnej i będzie odrzucony; - dołączenie przy składaniu wniosku o dofinansowanie jedynie niektórych załączników wymaganych dla danego Działania, typu wnioskodawcy oraz rodzaju projektu może skutkować odrzuceniem wniosku po uzupełnieniu na etapie oceny formalnej, z uwagi na występowanie niespójności danych zawartych we wniosku o dofinansowanie i załącznikach oraz z uwagi na brak możliwości ponownej poprawy. Z Rozdziału II.2.1 Wytycznych dla Wnioskodawców wynika, że w razie stwierdzenia niezgodności w trakcie oceny formalnej – kryteria poprawności, LAWP wzywa wnioskodawcę do usunięcia uchybień w terminie 5 dni roboczych od daty potwierdzenia otrzymania pisma w sprawie uzupełnienia dokumentów, braków we wniosku i/lub poprawy błędów. Zatem w sytuacji stwierdzenia niezgodności w trakcie oceny formalnej wniosku, gdy jeden z załączników nie będzie spełniał wymogów formalnych (np. niespełnienie kryterium formalnego poprawności "Wszystkie dokumenty przedłożone przez wnioskodawcę w ramach projektu są sporządzone zgodnie z dokumentacją konkursową"), to wnioskodawca ma możliwość usunięcia niezgodności, nawet jeśli ta dotyczy załączników wymaganych przy złożeniu wniosku o dofinansowanie. Należy zwrócić uwagę, że wyliczone wyżej przesłanki odrzucenia wniosku, jak i samo pismo wzywające spółkę do usunięcia niezgodności we wniosku – nie konkretyzują, że wymagane jest przedłożenie dokumentów, które istnieją już w dacie aplikowania. Z dokumentacji konkursowej wynika, że procedura usuwania braków formalnych może polegać na uzupełnieniu o dokumenty istniejące w dniu aplikowania, bądź o dokumenty nieistniejące. Wymogi, jakie mają spełnić niezbędne dokumenty wynikają z Instrukcji wypełniania załączników, a procedura usuwania braków formalnych nie zawiera wyłączeń co do poszczególnych załączników. Zatem poprawić można każdy z załączników, o ile wezwie do tego LAWP. Ubocznie należy zwrócić uwagę na to, że Wytyczne dla wnioskodawców nie wykluczają wprowadzania dodatkowych zmian we wniosku i załącznikach, nawet gdy wnioskodawca sam dostrzeże błąd nie wskazany w wezwaniu LAWP, ale w tym przypadku wnioskodawca powinien poinformować organ o wprowadzonej zmianie. Procedura konkursowa przewiduje obok załączników wymaganych najpóźniej na 30 dni przed dniem podpisania umowy o dofinansowanie - załączniki wymagane przy złożeniu wniosku. Taki podział załączników – w kontekście wyżej przytoczonych przesłanek odrzucenia wniosku – oznacza tylko, że wymagane dla określonego Działania załączniki powinny być przedłożone komplecie wraz z wnioskiem, a w zależności od tego, czy wnioskodawca złożył wniosek z kompletem załączników, niektórymi z wymaganych, czy też bez żadnego wniosku – organ wzywa do usunięcia braków formalnych bądź odrzuca wniosek. Rację ma LAWP, że mechanizm poprawy formalnej nie może być ujmowany przez wnioskodawców jako uprawniający do konstruowania aplikacji o takim zakresie jaki był wymagany na dzień jej składania w odpowiedzi na ogłoszenie konkursu. Należy jednak zwrócić uwagę na fakt, że wnioskodawca w niniejszej sprawie czyniąc zadość wezwaniu LAWP, jedynie uszczegółowił wniosek, jak też przedłożył uzupełniony załącznik nr 11. Poprawa załącznika polegała zatem na usunięciu niespójności poprawionego zgodnie z żądaniem LAWP wniosku z załącznikiem nr 11. Nie było bowiem takiej sytuacji, że spółka od początku z wnioskiem nie dołączyła załącznika nr 11. Dołączony był bowiem załącznik (zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych) odpowiadający opisowi wniosku przed jego poprawą zgodnie z wezwaniem LAWP. Zauważyć należy, że spółka aplikowała już w poprzednio organizowanym konkursie. W porównaniu do wcześniejszego wniosku, wniosek złożony w ramach konkursu nr 09/RPOWL/1.4A/2012 został zmodyfikowany w ten sposób, że między innymi dodatkowo objął "modernizację kotłowni i instalacji CO". W ramach załącznika nr 11 spółka przedłożyła ten sam dokument co w poprzednim konkursie, bowiem był ważny. Zatem akceptowalne jest założenie, że wnioskodawca przy okazji składania aplikacji w nowym konkursie dopuścił się przeoczenia, niezamierzonej omyłki, co nie zmienia faktu, że niezależnie od wskazanej okoliczności wnioskodawca był uprawniony do usunięcia braków formalnych w załączniku nr 11. Słusznie wszak LAWP zauważył w rozstrzygnięciu protestu, że wezwanie do poprawy/uzupełnienia wniosku/załączników ma na celu skorygowanie usuwalnych braków przedłożonych uprzednio wniosków o dofinansowanie, nie zaś nabór kolejnych aplikacji od tych samych podmiotów. Analizując dokonane przez spółkę usunięcie braków formalnych we wniosku, należy powtórzyć jak już wyżej zostało wspomniane, że było to w swej istocie usunięcie niespójności pomiędzy poprawionym wnioskiem a załącznikiem nr 11. Zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy, instytucja zarządzająca, wykonując zadania, o których mowa w ust. 1, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Wymagania i procedury wynikające z dokumentacji konkursowej obowiązują zarówno wnioskodawców, jaki i instytucję przeprowadzającą konkurs, którą w rozpoznawanej sprawie jest LAWP. Powinny być one przestrzegane i egzekwowane z należytą starannością i dokładnością. Odnosi się to do każdej fazy postępowania konkursowego. Odstąpienie od nich narusza unormowaną w art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. zasadę zapewniania przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. Skoro ustawodawca wyłączył możliwość stosowania K.p.a., to rzeczą właściwych instytucji jest takie uregulowanie procedury konkursowej, aby była zapewniona przejrzystość stosowanych zasad przy ocenie projektów. Procedura konkursowa powinna być uregulowana w sposób kompleksowy. Skoro wolą organu jest, aby zasadą konkursu była możliwość realizacji projektu już w dniu aplikowania, to organ powinien taką zasadę potwierdzić stosownym zapisem w dokumentacji konkursowej. Nie można wymagać od wnioskodawców respektowania zasad nieuregulowanych w dokumentacji konkursowej, bowiem byłoby to wyrazem dowolnej i arbitralnej oceny aplikacji oraz nieposzanowaniem równego traktowania wnioskodawców przy ubieganiu się o pomoc o dofinansowanie projektu. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez LAWP, na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. Ponownie rozpatrując sprawę, LAWP dokona oceny przedmiotowego wniosku z uwzględnieniem stanowiska Sądu. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).