III SA/Lu 331/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca),, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Starszy inspektor Maria Filipek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 stycznia 2009r. sprawy ze skargi L. S. na decyzje Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2008 r. nr[...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2008r. Nr [...] Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. ( Nr [...] ), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2008 r. o braku podstaw do stwierdzenia u L. S. choroby zawodowej w postaci zespołu cieśni w obrębie nadgarstka prawego. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że podniesione w odwołaniu strony zarzuty, że decyzja organu I instancji nie uwzględnia faktu, iż rozpoznana choroba spowodowana została obciążeniem stawu nadgarstka prawej ręki i jest wynikiem ciężkiej pracy związanej z kilkunastoletnim wykonywaniem zawodu krawcowej – prasowaczki, nie mogły być uznane za słuszne w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach ( Dz. U. Nr 132, poz. 1115 ). Aby rozpoznać i stwierdzić chorobę zawodową u pracownika muszą być – w myśl § 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia – spełnione łącznie dwie przesłanki, a mianowicie rozpoznana choroba musi być wymieniona w wykazie chorób zawodowych, przyczyną zaś tej choroby są czynniki szkodliwe dla zdrowia występujące w środowisku pracy. Do orzekania o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do jej rozpoznania upoważniony jest – stosownie do treści § 5 ust. 1 w/w rozporządzenia – lekarz spełniający określone wymagania kwalifikacyjne, zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych, o których mowa w ust. 2 i 3, to jest w jednostce orzeczniczej pierwszego stopnia (na terenie województwa jest nią Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy ) lub w jednostce orzeczniczej drugiego stopnia (jednostkami takimi są przychodnie, oddziały i kliniki chorób zawodowych jednostek badawczo – rozwojowych w dziedzinie medycyny pracy, a więc Instytut Medycyny Pracy w Łodzi lub w Sosnowcu). Organ odwoławczy podniósł, że z karty oceny narażenia zawodowego wynika, iż L. S. od dnia [...] stycznia 1996 r. pracuje na stanowisku krawcowej – prasowaczki w Ludowej Spółdzielni Krawieckiej . Praca na tym stanowisku polega na przesuwaniu żelazka parowego o wadze około 1,5 kg po prasowanym elemencie szytej odzieży lub po gotowym wyrobie. Wyjaśnił, że Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy nie rozpoznał u L. S. choroby zawodowej w postaci zespołu cieśni w obrębie nadgarstka prawego. Z orzeczenia lekarskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. wynika, że na podstawie anamnezy, lekarskich badań specjalistycznych (neurologicznego i ortopedycznego), charakterystyki stanowiska pracy, karty oceny narażenia zawodowego, analizy dokumentacji medycznej z jednostek opieki zdrowotnej, w których strona była badana bądź leczona – brak było podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Organ odwoławczy stwierdził, iż Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi również nie rozpoznał u strony choroby zawodowej. Orzeczenie lekarskie z dnia [...] listopada 2007 r. wydane w tym Instytucie wskazuje, że wykonane badania lekarskie specjalistyczne nie dają podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Zauważył przy tym, że jednostki orzecznicze pierwszego i drugiego stopnia zgodne są co do tego, że brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u L. S., wskazując równocześnie, że strona dołączyła do odwołania dodatkowe dowody - wyniki konsultacji neurologicznej z Gabinetu Neurologicznego Specjalistycznej Opieki Lekarskiej , wyniki badania Emg prawej ręki ze Specjalistycznego Szpitala Wojewódzkiego oraz 5 zaświadczeń lekarskich. Dowody te przesłano wraz z wnioskiem o przeanalizowanie ich przez jednostkę orzeczniczą drugiego stopnia oraz udzielenie odpowiedzi, czy istnieją w tej sytuacji podstawy do zmiany wydanych orzeczeń lekarskich. Z odpowiedzi Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy oraz Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi wynika, że powyższe dowody w świetle całości zebranej dokumentacji medycznej i wykonanych badań w tych jednostkach nie dają do zmiany wydanych orzeczeń lekarskich o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W tych okolicznościach Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził, iż skarżona decyzja organu I instancji jest prawidłowa pod względem merytorycznym i opiera się na właściwych podstawach prawnych. W skardze do Sądu L.S. zarzuciła, że decyzja organu odwoławczego jest sprzeczna z prawem bowiem wydano ją w oparciu o skutecznie zakwestionowane w toku przeprowadzonego postępowania orzeczenia jednostek orzeczniczych (pierwszego i drugiego stopnia). Skarżąca podniosła, iż prawie każdego dnia pracowała po 10 – 12 godzin, a praca polegała nie tylko na przesuwaniu żelazka parowego po prasowanym elemencie odzieży szytej na stole, ale również na doprasowywaniu tej samej odzieży na manekinie, wobec czego zmuszona była przesuwać żelazko w górę i w dół w powietrzu. W rezultacie zmuszona była do wykonywania wyczerpujących czynności polegających na dźwiganiu ciężkiego żelazka w górze, a to świadczy, że choroba powstała z racji wykonywania zawodu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Tytułem wstępu należy przypomnieć, że kryterium sądowej kontroli zaskarżonej decyzji wyznacza dyspozycja zawarta w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sadów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – zwanej dalej ppsa. Zatem Sąd miał obowiązek zbadać, czy zaskarżona decyzja zgodna jest z obowiązującym prawem, przy czym – w świetle art. 134 ppsa - nie był związany zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji wskazuje, że wydano ją z naruszeniem przepisów procesowych Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących tok postępowania przed organem administracji publicznej. Zasadą jest, że w toku postępowania organy powinny stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie poddać go ocenie – stosownie do art. 80 k.p.a. – której odzwierciedlenie powinno mieć miejsce w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (decyzji) - w myśl art. 107 § 3 k.p.a. Ten ostatni przepis określa po pierwsze, niezbędne elementy składające się uzasadnienie faktyczne decyzji, a należą do nich w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a po drugie, oznacza w powiązaniu z treścią art. 80 k.p.a., że organ ma obowiązek ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczności została udowodniona ( w rozpoznawanej sprawie, czy rozpoznane u skarżącej schorzenie zostało spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy przez skarżącą i czy w tej sytuacji istnieją podstawy do rozpoznania choroby zawodowej w postaci zespołu cieśni w obrębie nadgarstka prawego). Przechodząc do szczegółowych rozważań należy stwierdzić, rzeczą organu odwoławczego było - w świetle przytoczonych przepisów – dokonać analizy i oceny zebranego materiału dowodowego, w tym orzeczeń jednostek organizacyjnych właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych - orzeczenia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy z dnia [...] czerwca 2007 r. oraz orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi z dnia [...] listopada 2007 r. Organ odwoławczy wbrew dyrektywie określonej w art. 80 k.p.a. nie przeprowadził jednak takiej oceny i analizy, podobnie zresztą jak i Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny. Uzasadnienie decyzji organu I instancji ograniczyło się w istocie tylko do zrelacjonowania dotychczasowego przebiegu pracy zawodowej skarżącej (wskazano pracodawców, okresów zatrudnienia, zajmowanego stanowiska oraz wykonywanych czynności służbowych, do których należała obsługa maszyn szwalniczych oraz prasowanie elementów prasowanej odzieży), wyjaśnieniu że skarżąca była narażona na obciążenie kończyn górnych, w tym ruchy monotypowe, szczególnie prawej ręki oraz na przytoczeniu stanowiska zawartego w orzeczeniach Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy i Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi wraz z argumentacją obu tych jednostek orzeczniczych, dlaczego brak jest podstaw do rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej. W tym zakresie organ I instancji wskazał między innymi, że w ocenie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy brak jest podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej pod postacią zespołu cieśni w obrębie nadgarstka prawego z tego względu, iż całość obrazu klinicznego, współistnienie dolegliwości reumatoidalnych, obustronność dolegliwości ze strony rąk oraz stopień uszkodzenia nerwu pośrodkowego w badaniu emg, nie pozwala rozpoznać wyżej wymienionego schorzenia. Organ I instancji stwierdził, że Instytut Medycyny Pracy w Łodzi również orzekł o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej z uwagi na brak w badaniu neurologicznym obiektywnych objawów ogniskowych wskazujących na istnienie zespołu cieśni w obrębie nadgarstka oraz drobne nieprawidłowości mogące wskazywać na niewielkie upośledzenie funkcji prawego nerwu pośrodkowego, a to nie odpowiada pełnemu obrazowi klinicznemu podejrzewanej choroby zawodowej. W tych okolicznościach organ I instancji uznał, że zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), przy rozpoznawaniu chorób zawodowych uwzględnia się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy lub w związku ze sposobem wykonywania pracy. Należy zwrócić uwagę, że organ I instancji w końcowej części uzasadnienia lakonicznie wyjaśnił, nawiązując do karty oceny narażenia zawodowego, że brak jest podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, mimo zawartej w karcie oceny sposobu wykonywania pracy potwierdzającej narażenie na obciążenie kończyn górnych, szczególnie prawej, Orzeczenia lekarskie w sprawach chorób zawodowych mają walor opinii biegłego. Opinia w tej sprawie jest dowodem, o którym mowa w 84 § 1 k.p.a., podlegającym ocenie organu stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a. Takiej oceny nie zawiera, jak wynika z powyższych uwag, decyzja organu I instancji. Również zaskarżona decyzja nie zawiera niezbędnej w tym zakresie oceny. Organ odwoławczy wyjaśnił znaczenie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych (...), akcentując przy tym zgodność stanowisk jednostek orzeczniczych pierwszej i drugiej instancji, co do braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Skontrolowane decyzje są rozstrzygnięciami wadliwymi także z innego powodu. Uwadze orzekających organów umknął fakt, iż w karcie oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej (k. 5 – 6 akt adm.) wyraźnie zasygnalizowano, że warunki pracy skarżącej i narażenie na czynności monotypowe trwające kilka godzin dziennie przez kilkanaście lat mogły spowodować powstanie choroby zawodowej wywołanej obciążeniem stawów nadgarstkowych ruchami monotypowymi.. Wprawdzie organ I instancji powołuje się w uzasadnieniu decyzji na kartę oceny narażenia zawodowego, to jednak nie ocenia tego dokumentu i nie odnosi się do wniosków w nim zawartych, aczkolwiek są one sprzeczne z orzeczeniem lekarskim z dnia [...] czerwca 2007 r., w którym lekarz stwierdza, iż całość obrazu klinicznego, współistnienie dolegliwości reumatoidalnych, obustronność dolegliwości ze strony rąk oraz stopień uszkodzenia nerwu pośrodkowego w badaniu emg – wszystko to nie pozwala rozpoznać klinicznie pewnego zespołu cieśni w obrębie nadgarstka prawego, tym bardziej jego zawodowego charakteru wyżej wymienionego schorzenia. Próbę oceny i analizy narażenia zawodowego podjął w niewielkim zakresie Instytut Medycyny Pracy w Łodzi. W orzeczeniu Instytutu z dnia [...] listopada 2007 r. stwierdzono, że analiza narażenia zawodowego nie wykazała, aby wykonywane przez badaną czynności zawodowe stwarzały wystarczające warunki do ucisku na pnie nerwów pośrodkowych w kanale nadgarstka. Nie zwalniało to jednak, ani organu I instancji, ani organu odwoławczego od samodzielnej analizy i oceny obu orzeczeń wydanych w sprawie choroby zawodowej, ani tym bardziej od ustosunkowania się organu do dowodu w postaci karty oceny narażenia, zwłaszcza wobec występujących sprzecznych wniosków wynikających z tych dowodów. Warto zaznaczyć, że Instytut Medycyny Pracy w Łodzi w żaden sposób nie nawiązuje w swoim orzeczeniu do obciążenia stawów nadgarstkowych ruchami monotypowymi, odnosi się natomiast generalnie do wykonywanych przez skarżącą czynności zawodowych. W tych okolicznościach rzeczą organu było podjąć czynności niezbędne do usunięcia powstających wątpliwości na temat przyczyn schorzenia pod kątem wpływu wykonywanych przez skarżącą ruchów monotypowych na stopień obrażeń nadgarstka prawego. Zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie chorób zawodowych (...) państwowy inspektor sanitarny ma prawo wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego. Obowiązkiem organu – jak wyżej wykazano - było dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy oraz zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie poddać go wyczerpującej ocenie, której odzwierciedlenie ma ilustrować uzasadnienie decyzji . Wymagań tych nie spełnia zaskarżone rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy podlegało ono wraz z decyzją organu I instancji wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Ponownie rozpoznając sprawę, organ będzie miał na uwadze, że zasada swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80 kpa, wymaga oceny dowodów zebranych przez organ, a także tych przedstawionych przez stronę. Ocena organu będzie oparta o analizę całokształtu materiału dowodowego, a nie tylko poszczególnych dowodów, wybiórczo wybranych przez organ, przy czym organ może odmówić wiarygodności określonym dowodom, co poprzedzone być powinno wszechstronnym ich rozpatrzeniem. Niezbędne będą także wyjaśnienia przyczyn takiej, a nie innej oceny dowodów ze wskazaniem toku rozumowania i przesłanek prowadzących organ do wniosków wynikających z takiej oceny, która nie może pomijać oczywiście zasad i reguł logiki. Motywy zaś leżące u podstaw decyzji organu powinny być jasno i czytelnie określone. Z tych też względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...].