III SA/Lu 334/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Sadurski, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca),, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Referent stażysta Paweł Soczyński, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego Nr [...] w L. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze oddala skargę Decyzją z dnia 14 lipca 2010r. Nr rej.: Lb-Dd-0031/2010, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) i art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589 z późn. zm.), Państwowy Inspektor Pracy , po rozpatrzeniu odwołania pracodawcy - Samodzielnego Publicznego Szpitala [...] , utrzymał w mocy nakaz Inspektora Pracy Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] czerwca 2010r., nr rej. [...] umieszczenia pracownika K. C. w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008r. o emeryturach pomostowych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że inspektor pracy nakazał pracodawcy umieszczenie w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze - pracownika K. C. - zatrudnionego na stanowisku sanitariusza w Klinice Psychiatrii Samodzielnego Publicznego Szpitala [...] . Analiza dokumentacji pracowniczej pracowników zatrudnionych na stanowiskach sanitariuszy w Klinice Psychiatrii (np. opisu stanowiska pracy, zakresu obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności) wykazała bowiem, że do ich obowiązków należy między innymi transport chorych do pracownik diagnostycznych, sal zabiegowych, oddziałów szpitalnych i karetki, pomoc w przyjmowaniu chorego na oddział szpitalny, przebieranie i mycie pacjenta, przekazanie go na oddział, uniemożliwianie pacjentom ucieczek z oddziału, a w przypadku ucieczki - interwencja, pomoc pielęgniarkom przy czynnościach wykonywanych przy pacjentach, pomoc w trakcie unieruchamiania mechanicznego pacjenta agresywnego lub zagrażającemu życiu lub zdrowiu własnemu bądź innych osób, wykonywanie zaleceń lekarzy i pielęgniarek w zakresie obsługi chorych, w tym pomoc w czasie konsultacji i badań oraz kontrolowanie oddziału celem eliminacji z otoczenia przedmiotów i rzeczy stanowiących zagrożenie dla wszystkich osób w nim przebywających. W opisie czynności wykonywanych na stanowisku sanitariusz - sporządzonym w ramach oceny ryzyka zawodowego dokonanej przez pracodawcę - zawarto zapisy świadczące o tym, że do obowiązków pracowników zatrudnionych na tych stanowiskach należy między innymi zapewnienie bezpieczeństwa pacjentom i personelowi, pomoc pielęgniarkom w przygotowaniu chorego do badania, zabiegu oraz przy unieruchamianiu pacjentów oraz transport chorych. W karcie oceny ryzyka zawodowego, jako czynniki szkodliwe, uciążliwe i niebezpieczne w środowisku pracy podano poczucie stałego zagrożenia i stres. W opisie zagrożeń dla tego stanowiska pracy, jako czynniki niebezpieczne i czynniki psychofizyczne wskazano między innymi agresję pacjenta i stres związany z kontaktem z pacjentem i stałym zagrożeniem ze strony pacjenta psychicznie chorego. Na podstawie powyższych ustaleń inspektor pracy uznał, że pracownicy wykonujący prace sanitariuszy w Klinice Psychiatrii wykonują prace należące do obowiązków szeroko rozumianego personelu medycznego, uczestniczą w czynnościach pielęgnacyjnych, diagnostycznych i ratowniczych pacjentów i mają bezpośredni kontakt z pacjentami, przez co narażeni są na czynnik ryzyka zawodowego, jakim jest nieprzewidywalność postępowania tych pacjentów, skutkująca sytuacjami zagrażającymi bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu własnemu i innych osób. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji inspektor pracy powołał się dodatkowo na oświadczenie Kierownika Kliniki Psychiatrii, potwierdzające zasadność zaliczenia sanitariuszy do personelu medycznego. Od decyzji organu I instancji strona wniosła odwołanie, po rozpatrzeniu którego zaskarżoną decyzją Okręgowy Inspektor Pracy utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że odwołanie oparte zostało na założeniu, że pojęcie "personel medyczny" użyte w poz. nr 23 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych jest tożsame z pojęciem "osoba wykonująca zawód medyczny" zdefiniowanym w art. 18d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007r., Nr 14, poz. 89 z późn. zm.). W ocenie organu odwoławczego przedmiotowe założenie nie znajduje oparcia w gramatycznej wykładni określenia "personel medyczny", ani też w wykładni systemowej, która w świetle zasad techniki legislacyjnej oraz przy założeniu racjonalności działania ustawodawcy, uzasadnia odmienne rozumienie różnych określeń użytych przez organy stanowiące prawo. Utożsamianiu tych pojęć sprzeciwia się również wykładnia celowościowa. Pojęcie "osoba wykonująca zawód medyczny" zdefiniowane zostało na użytek ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, która określa możliwość zobowiązania posiadających wyższe wykształcenie pracowników wykonujących zawód medyczny do pełnienia dyżurów medycznych oraz do pozostawania poza zakładem opieki zdrowotnej w gotowości do udzielania świadczeń zdrowotnych, a nadto określa prawo pracowników wykonujących zawód medyczny do dodatków do wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia w zmianowej organizacji pracy lub pogotowiu ratunkowym. Ustawa o zakładach opieki zdrowotnej stanowi również, że świadczenia zdrowotne mogą być udzielane przez zakłady opieki zdrowotnej oraz przez osoby fizyczne wykonujące zawód medyczny lub przez grupową praktykę lekarską, grupową praktykę pielęgniarek, położnych, że w zakładzie opieki zdrowotnej świadczenia zdrowotne udzielane są wyłącznie przez osoby wykonujące zawód medyczny, a nadto upoważnia samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej do udzielania zamówień na świadczenia zdrowotne osobom wykonującym zawód medyczny w ramach indywidualnej praktyki lub indywidualnej specjalistycznej praktyki. Definicja "osoby wykonującej zawód medyczny" oparta jest na kryterium posiadania uprawnień lub fachowych kwalifikacji do udzielania świadczeń zdrowotnych w określonym zakresie lub w określonej dziedzinie medycyny. Zgodnie z art. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej świadczeniem zdrowotnym są działania służące zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu i poprawie zdrowia oraz inne działania medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich wykonywania, w szczególności związane z badaniem i poradą lekarską, leczeniem, badaniem i terapią psychologiczną, rehabilitacją leczniczą, opieką nad kobietą ciężarną i jej płodem, porodem, połogiem oraz nad noworodkiem, opieką nad zdrowym dzieckiem, badaniem diagnostycznym, w tym z analityką medyczną, pielęgnacją chorych, pielęgnacją niepełnosprawnych i opieką nad nimi, opieką paliatywno-hospicyjną, orzekaniem i opiniowaniem o stanie zdrowia, zapobieganiem powstawaniu urazów i chorób poprzez działania profilaktyczne oraz szczepienia ochronne, czynnościami technicznymi z zakresu protetyki i ortodoncji oraz czynnościami z zakresu zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze. Z kolei z mocy z art. 5 pkt 40 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.) przez świadczenie zdrowotne należy rozumieć działanie służące profilaktyce, zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz inne działanie medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich udzielania, zaś z mocy art. 5 pkt 42 procedura medyczna oznacza postępowanie diagnostyczne, lecznicze, pielęgnacyjne, profilaktyczne, rehabilitacyjne lub orzecznicze przy uwzględnieniu wskazań do jego przeprowadzenia, realizowane w warunkach określonej infrastruktury zdrowotnej przy zastosowaniu produktów leczniczych, wyrobów medycznych środków pomocniczych. Stanowiska sanitariuszy nie są wymienione w § 14 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 marca 2007 r. w sprawie szpitalnego oddziału ratunkowego (Dz.U. Nr 55, poz. 365), gdzie określono minimalne zasoby kadrowe takiego oddziału. Ustawa z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz.U. Nr 191, poz. 1410 z późn. zm.) także nie wymienia takich stanowisk, uprawniając do wykonywania najprostszych nawet czynności w ramach kwalifikowanej pierwszej pomocy (jak np. ochrona przed wychłodzeniem lub przegrzaniem) osoby posiadające kwalifikacje, co najmniej ratowników. Organ odwoławczy zgodził się z poglądem odwołania, że sanitariusz nie jest "osobą wykonującą zawód medyczny" w rozumieniu przepisów określających uprawnienia do udzielania świadczeń zdrowotnych, zasady udzielania takich świadczeń w zakładach opieki zdrowotnej, oraz szczególne obowiązki i uprawnienia pracowników wykonujących zawód medyczny. Nie oznacza to jednak, że przyjęty za podstawę faktyczną zaskarżonej decyzji zakres uprawnień, obowiązków odpowiedzialności sanitariusza, którego dotyczy decyzja, nie kwalifikuje wykonywanej przez niego pracy do kategorii prac personelu medycznego oddziałów psychiatrycznych i leczenia uzależnień w bezpośrednim kontakcie z pacjentami, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 19 sierpnia 1994r. o Ochronie zdrowia psychicznego - określonych w poz. 23 wykazu prac o szczególnym charakterze, stanowiącego załącznik nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych. Organ podniósł również, że na gruncie ustawy z dnia 19 sierpnia 1994r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. Nr 111, poz. 535 z późn. zm.) "bezpośredni kontakt z pacjentami" polega między innymi na stosowaniu przymusu bezpośredniego wobec osób z zaburzeniami psychicznymi, przy wykonywaniu przewidzianych w ustawie czynności. Zgodnie z art. 18 ust. 2 powołanej ostatnio ustawy o zastosowaniu przymusu bezpośredniego decyduje lekarz, który osobiście nadzoruje jego wykonanie, zaś jeżeli nie jest możliwe uzyskanie natychmiastowej decyzji lekarza, o zastosowaniu przymusu bezpośredniego decyduje i nadzoruje osobiście jego wykonanie pielęgniarka, która jest obowiązana niezwłocznie zawiadomić o tym lekarza. Z mocy § 17 w związku z § 16 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 23 sierpnia 1995r. w sprawie sposobu stosowania przymusu bezpośredniego (Dz. U. Nr 103, poz. 514) przymus bezpośredni w szpitalu psychiatrycznym, w domu pomocy społecznej oraz w celu przywiezienia osoby skierowanej do szpitala psychiatrycznego, może być stosowany wyłącznie przez wyszkolonych w tym zakresie pracowników medycznych lub w ich obecności, przy czym szkolenie pracowników w zakresie stosowania przymusu bezpośredniego organizuje kierownik szpitala, domu pomocy społecznej lub zakładu pomocy doraźnej (pogotowia ratunkowego). Przytoczone przepisy nie ograniczają kręgu osób uprawnionych do stosowania przymusu bezpośredniego do "osób wykonujących zawód medyczny" (np. lekarzy, pielęgniarek, ratowników medycznych), co pośrednio wskazuje na szerszy zbiór desygnatów pojęcia "personel medyczny" w stosunku do określenia "osoba wykonująca zawód medyczny". Organ podkreślił, że samoistna interpretacja pojęcia "personel medyczny" na gruncie ustawy o emeryturach pomostowych, uprawniona jest w świetle ustawowej definicji zawartej w art. 3 ust. 3 tej ustawy, zgodnie z którym prace o szczególnym charakterze, to prace wymagające szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej, których możliwość należytego wykonywania w sposób niezagrażający bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu innych osób, zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego na skutek pogorszenia sprawności psychofizycznej, związanego z procesem starzenia się. Jakkolwiek sanitariusze nie są osobami formalnie uprawnionymi do udzielania świadczeń zdrowotnych, to uczestniczą oni w procesie ich udzielania, pełniąc czynności pomocnicze w bezpośrednim kontakcie z pacjentami (w tym związane z bezpieczeństwem pacjentów), w związku z czym, uprawniona jest konkluzja inspektora pracy sformułowana w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, które należy uznać za trafne i odpowiadające prawu. Na powyższą decyzję skargę do sądu administracyjnego wniósł Samodzielny Publiczny Szpital Kliniczny [...] , domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie poz.23 załącznika nr 2 ustawy o emeryturach pomostowych. Pracownik, którego dotyczy decyzja zatrudniony jest na stanowisku sanitariusza, posiada wykształcenie zasadnicze zawodowe i w rozumieniu poz. 23 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych nie spełnia wymogów osoby wykonującej zawód medyczny w rozumieniu art. 18d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz.U. Nr 237, poz. 1656) wprowadzona została z dniem 1 stycznia 2009 r. reforma systemu ubezpieczeń społecznych. Przepisy tej ustawy definiuję pracę w szczególnych warunkach i pracę o szczególnym charakterze. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy przez pracę w szczególnych warunkach rozumie się prace związane z czynnikami ryzyka, które z wiekiem mogą z dużym prawdopodobieństwem spowodować trwałe uszkodzenie zdrowia, wykonywane w szczególnych warunkach środowiska pracy, determinowanych siłami natury lub procesami technologicznymi, które mimo zastosowania środków profilaktyki technicznej, organizacyjnej i medycznej stawiają przed pracownikami wymagania przekraczające poziom ich możliwości, ograniczony w wyniku procesu starzenia się jeszcze przed osiągnięciem wieku emerytalnego, w stopniu utrudniającym ich pracę na dotychczasowym stanowisku; wykaz prac w szczególnych warunkach określa załącznik nr 1 do ustawy. Prace o szczególnym charakterze, zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy, to prace wymagające szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej, których możliwość należytego wykonywania w sposób niezagrażający bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu innych osób, zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego na skutek pogorszenia sprawności psychofizycznej, związanego z procesem starzenia się. Wykaz prac o szczególnym charakterze określa załącznik nr 2 do ustawy. Zdaniem sądu w składzie orzekającym, z woli ustawodawcy określone zostały prace zaliczane do prac w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, co oznacza, że nie zachodzi potrzeba badania, czy każda z rodzaju prac wymienionych w załącznikach nr 1 i 2 do ustawy, spełnia wymogi definicji pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Jest to katalog zamknięty, co oznacza, że cech pracy "o szczególnym charakterze" lub "w szczególnych warunkach" nie mogą posiadać inne prace, choćby sposób ich wykonywania i ich jakość mogła obniżyć się z wiekiem. W sprawie niniejszej przedmiotem oceny organów orzekających była praca o szczególnym charakterze wymieniona w pkt 23 załącznika nr 2 do ustawy w brzmieniu: "prace personelu medycznego oddziałów psychiatrycznych i leczenia uzależnień w bezpośrednim kontakcie z pacjentami, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego". Z akt sprawy, a szczególności z opisu stanowiska pracy, zakresu obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności wynika, że sanitariusz wykonuje obowiązki, których większość związana jest z bezpośrednim kontaktem z pacjentami hospitalizowanymi, bądź przyjmowanymi do Kliniki Psychiatrii (transport chorych, ich mycie, przebieranie, uniemożliwianie pacjentom ucieczek z oddziału, pomoc w tracie unieruchomienia pacjenta agresywnego, wykonywanie zaleceń lekarzy i pielęgniarek w zakresie obsługi chorych, itp.). W ocenie ryzyka zawodowego na stanowisku sanitariusza, jako czynniki szkodliwe, uciążliwe i niebezpieczne w środowisku pracy, podano między innymi agresję pacjenta i stres związany z kontraktem z pacjentem oraz stałe zagrożenie ze strony pacjenta psychicznie chorego. Na aprobatę sądu zasługuje stanowisko organów orzekających, że pracownika wykonującego prace sanitariusza należy zaliczyć do personelu medycznego, o którym mowa w pkt 23 załącznika nr 2 do ustawy. Pojęcie "personelu medycznego" zawarte w pkt 23 załącznika nr 2 do ustawy nie można utożsamiać z definicją "zawodu medycznego", o której mowa w art. 18d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 stycznia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2007 r., nr 14, poz. 89 ze zm.). W tym zakresie sąd podziela w całości poglądy wyrażone przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo tylko trzeba zwrócić uwagę, że użyte w ustawie o emeryturach pomostowych pojęcie "personel medyczny", jest pojęciem szerszym niż pojęcie "zawód medyczny" używanym przez ustawę o zakładach opieki zdrowotnej. Ustawa o emeryturach pomostowych nie definiuje zwrotu "personel medyczny", podobnie jak inne akty prawne, np. ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.), ustawa z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodzie lekarza i lekarza dentysty (Dz.U. z 2008 r. Nr 136, poz. 857 ze zm.), czy też rozporządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 marca 1999 r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 30, poz. 300 ze zm.). Zgodnie z wykładnią językową - pojęcie "personel" należy rozumieć jako ogół pracowników danej instytucji, biura itp. Według definicji zawartej w § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 8 czerwca 1999 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 52, poz. 543 ze zm.) pracownikiem działalności podstawowej jest nie tylko pracownik medyczny legitymujący się stosownym wykształceniem (pkt 1), ale każdy inny pracownik, którego praca pozostaje w związku z udzielaniem świadczeń zdrowotnych (pkt 2). Przepis art. 18 ustawy z dnia 19 stycznia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. nr 111, poz. 535 ze zm.) reguluje zasady i sposób sprawowania przymusu bezpośredniego wobec osób z zaburzeniami psychicznymi przy wykonywaniu czynności przewidzianych w tej ustawie. Analiza tego przepisu wskazuje jednoznacznie, że o zastosowaniu przymusu bezpośredniego decyduje lekarz, a wyjątkowo pielęgniarka, która nadzoruje osobiście jego wykonanie przez salowego, przy czym przymus bezpośredni polega na przytrzymywaniu, przymusowym podawaniu leków, unieszkodliwianiu lub izolacji wobec osoby z zaburzeniami psychicznymi. Bez wykonania czynności przymusu bezpośredniego nie byłoby zatem możliwe leczenie pacjentów z zaburzeniami psychicznymi, a więc sanitariusz uczestniczy w procesie leczenia. Poza tym sanitariusz, niemal permanentnie wykonuje prace związane z obsługą osób dotkniętych chorobami psychicznymi. Pozwala to na stwierdzenie, że sanitariusz wchodzi w skład personelu medycznego oddziałów psychiatrycznych i leczenia uzależnień w bezpośrednim kontakcie z pacjentami, w rozumieniu załącznika nr 2 (poz. 23) do ustawy o emeryturach pomostowych. Chybione jest zatem stanowisko skarżącego, że skoro sanitariusz zatrudniony w zakładzie psychiatrycznym nie spełnia wymogów osoby wykonującej zawód medyczny w rozumieniu art. 18d ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, to nie można go uznać za pracownika personelu medycznego oddziału psychiatrycznego. Skarga zatem, zarzucając naruszenie prawa materialnego, a szczególności art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz załącznika nr 2 pkt 23 do ustawy o emeryturach pomostowych, nie zasługiwała na uwzględnienie i podlegała oddaleniu. Z tych względów oraz na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.