III SA/Lu 342/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant referent stażysta Marcin Ścibor, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 listopada 2018 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego rzeczy oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego rzeczy P. G. do czasu zastosowania środka rehabilitacyjnego. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy. Przedsiębiorcy P. G. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą firma A, Starosta [...] w dniu [...] kwietnia 2007 r. udzielił licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy. W ramach tej licencji zarządzającym transportem jest osobiście przedsiębiorca P. G., który legitymuje się certyfikatem kompetencji zawodowych w krajowym transporcie drogowym rzeczy nr [...], wydanym przez firma B w dniu [...] marca 2003 r. Wyrokiem z dnia [...] czerwca 2017 r. sygn. akt [...] [...] Sąd Rejonowy w [...] uznał P. G. winnym popełnienia przestępstwa z art. 178a Kodeksu Karnego. Jest to przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji określone w rozdziale XXI Kodeksu karnego polegające na prowadzeniu pojazdu w stanie nietrzeźwości lub pod wpływem środka odurzającego. W związku z powyższym Starosta [...] orzekł decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] o utracie przez skarżącego przedsiębiorcę dobrej reputacji, o której mowa w art. 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. Następnie Starosta [...] w dniu [...] marca 2018 r. wszczął postępowanie w sprawie zawieszenia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego - do czasu zastosowania środka rehabilitacyjnego, o którym mowa w art. 7e zgodnie z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 7d ust. 6 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 13 ust. 3 rozporządzenia (WE) 1071/2009. W toku postępowania wpłynął wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania z uwagi na wniesioną przez niego skargę do WSA w Lublinie na decyzję Kolegium z dnia [...] lutego 2018 r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. Starosta [...] odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego. Organ podniósł ponadto, że z załączonej do wniosku skargi wynika, iż skarżący nie wystąpił do Sądu o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego, decyzją z dnia [...] maja 2018 r. Starosta zawiesił zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego rzeczy nr [...] P. G., do czasu zastosowania środka rehabilitacyjnego, o którym mowa w art. 7e ustawy o transporcie drogowym. Od decyzji odwołanie wniósł P. G., zarzucając: - naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez odmowę zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie toczy się sprawa w przedmiocie utraty dobrej reputacji, od której rozstrzygnięcia zależy to, czy w niniejszej sprawie będzie miało zastosowanie unormowanie z art. 16b ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, co powinno skutkować zawieszeniem niniejszego postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej; - błędne przyjęcie, że organ administracyjny był w niniejszej sprawie zobligowany do zawieszenia skarżącemu zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego rzeczy do czasu zastosowania środka rehabilitacyjnego, o którym mowa w art. 7e ustawy o transporcie drogowym, w sytuacji gdy okoliczności sprawy karnej, w związku z którą orzeczono środek karny w postaci utraty prawa jazdy kategorii C, C+E, wskazują na to, że była to wyjątkowa sytuacja, usprawiedliwiona okolicznościami sprawy, a skarżący daje gwarancję należytego korzystania z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika rzeczy; - niezawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej o utracie dobrej reputacji. Kolegium nie uwzględniło odwołania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. podniosło, że w świetle art. 7d ust. 6 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, wydanie decyzji w przedmiocie zawieszenia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego jest obligatoryjne w przypadku uprzedniego orzeczenia o utracie dobrej reputacji. Decyzja ta jest decyzją związaną i organ nie ma kompetencji do oceny innych niż wskazana w unormowaniu przesłanek warunkujących orzeczenie o zwieszeniu zezwolenia. Organ nie porusza się w ramach uznania administracyjnego i nie może na przykład wartościować wagi popełnionego czynu, który uzasadniał wydanie decyzji o utracie dobrej reputacji, jak i decyzji o zwieszeniu zezwolenia. Organ administracji publicznej nie ma możliwości kwestionowania treści orzeczenia sądu powszechnego tak w zakresie ustaleń faktycznych, jak i orzeczonego środka karnego. Jest tym wyrokiem związany w toku postępowania administracyjnego. Organ I instancji orzekł w dniu [...] stycznia 2018 r. decyzją znak: [...] o utracie przez P. G. dobrej reputacji jako przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie wykonywania krajowego transportu drogowego rzeczy na podstawie licencji nr [...] wydanej [...] kwietnia 2007 r. przez Starostę [...] oraz jako zarządzającego transportem na podstawie certyfikatu kompetencji zawodowych nr [...] wydanego [...] marca 2003 r. przez firma B, która została następnie utrzymana decyzją Kolegium z [...] lutego 2018 r. [...] Decyzja Kolegium jako decyzja ostateczna podlegała wykonaniu i ziściły się przesłanki wydania decyzji, o której mowa w art. 16b ust. 1 pkt 1 u.t.d. Nadto, organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżącego w zakresie zawieszenia postępowania w sprawie niniejszej do czasu rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargi na decyzję z dnia [...] lutego 2018 r. Kolegium wskazało przy tym, że wyrokiem z 29 maja 2018 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 153/18 WSA w Lublinie oddalił skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] lutego 2018 r. W skardze do WSA w Lublinie P. G. wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], zarzucając naruszenie: - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wyrażające się w tym, że organ administracyjny odmówił zawieszenia postępowania w sprawie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego rzeczy w sytuacji, gdy przed sądami administracyjnymi nie zakończyła się prawomocnie sprawa w zakresie utraty dobrej reputacji, co powinno skutkować zawieszeniem niniejszego postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej; - art. 7, 10, 77 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego bez uwzględnienia wszystkich istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności bez uwzględnienia tego, że prowadzenie pojazdu w stanie nietrzeźwości przez skarżącego miało miejsce z uwagi na chorobę córki, co organ powinien wziąć pod uwagę przy wydawaniu niniejszego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontrolują zgodność zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także kontrolują prawidłowość wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej powoływanej jako p.p.s.a.), który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przy czym zakresem kontroli sądu nie są objęte kwestie związane z pokrzywdzeniem strony decyzją, czy negatywnymi dla niej skutkami i podobnie kwestie naruszeń zasad współżycia społecznego, jedyne bowiem kryterium kontroli, jak wskazano powyżej, stanowi legalność działania organu administracji publicznej. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie podlega uwzględnieniu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2018 r. o zawieszeniu zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego rzeczy nr [...] P. G. do czasu zastosowania środka rehabilitacyjnego, o którym mowa w art. 7e ustawy o transporcie drogowym. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2200 z późn. zm., dalej jako ustawa lub u.t.d.) oraz przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz.U.UE.L.2009.300.51)dalej jako; rozporządzenie nr 1071/2009. Przepisy ustawy oraz rozporządzenia regulują tryb i zasady postępowania w sprawach prowadzonych w przedmiocie spełnienia warunków w zakresie zawieszenia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego rzeczy. Prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług transportu drogowego uregulowane jest na poziomie prawa Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 rozporządzenia nr 1071/2009 zawód przewoźnika drogowego obejmuje zarówno przewoźnika drogowego rzeczy, jak i przewoźnika drogowego osób. Każdy przewoźnik drogowy musi posiadać stosowne uprawnienie, które określane jest jako zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Zezwolenie to jest wydawane w drodze decyzji administracyjnej i upoważnia przedsiębiorcę spełniającego warunki przewidziane w rozporządzeniu nr 1071/2009 do wykonywania zawodu przewoźnika drogowego. Warunki niezbędne do wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uzyskania zezwolenia na jego wykonywanie zostały określone w art. 3 rozporządzenia nr 1071/2009 i należą do nich: - rzeczywista i stała siedziba w jednym z państw członkowskich; - dobra reputacja; - odpowiednia zdolność finansowa; - wymagane kompetencje zawodowe. Przy czym, z treści art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 1071/2009 wynika, że każde państwo członkowskie może wprowadzić dodatkowe wymogi, poza wskazanymi powyżej warunkami unijnymi, pod warunkiem, że będą one proporcjonalne i niedyskryminujące. Podstawowym uprawnieniem wymaganym do rozpoczęcia i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie usług transportu drogowego w Unii Europejskiej jest zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Każdy przewoźnik drogowy musi je zatem nieprzerwanie posiadać, aby móc świadczyć usługi transportu drogowego. Zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1 u.t.d. udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana oraz zawieszenie lub cofnięcie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego następuje w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei przepis art. 7d ust. 6 pkt 2 u.t.d. stanowi, że w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 5 pkt 1 (to jest decyzji stwierdzającej utratę dobrej reputacji) organ właściwy zawiesza zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego do czasu zastosowania środka rehabilitacyjnego, o którym mowa w art. 7e. Przepis art. 13 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 stanowi, że jeżeli właściwy organ stwierdzi, że przedsiębiorca nie spełnia już jednego lub większej liczby wymogów określonych w art. 3, zawiesza lub cofa zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego nie później niż z upływem terminów, o których mowa w ust. 1 niniejszego artykułu. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do wyjaśnienia, czy wszczęte postępowanie na podstawie art. 7d ust. 6 pkt 2 u.t.d. i art. 13 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 w zakresie zawieszenia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego rzeczy zostało przeprowadzone w sposób zgodny z przepisami ustawy o transporcie drogowym i rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 oraz czy powinno ono się zakończyć wydaniem zaskarżonej decyzji. Jak wynika z przywołanego wyżej art. 13 rozporządzenia 1071/2009, sankcją za niespełnianie wymogów dostępu do zawodu przewoźnika drogowego może być zawieszenie lub cofnięcie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Przepis ma charakter proceduralny i określa sposób postępowania w sprawach o zawieszenie i cofnięcie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Utrata dobrej reputacji następuje na podstawie decyzji administracyjnej, którą wydaje organ udzielający zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Konsekwencją takiej decyzji jest decyzja o zawieszeniu zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego rzeczy. Rację ma Kolegium, że wydanie decyzji w przedmiocie zawieszenia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego rzeczy do czasu zastosowania środka rehabilitacyjnego jest obligatoryjne w przypadku uprzedniego orzeczenia o utracie dobrej reputacji. Decyzja ta jest bowiem decyzją związaną i organ właściwy nie ma kompetencji do oceny innych niż wskazana w cytowanym unormowaniu przesłanek warunkujących orzeczenie o zawieszeniu zezwolenia. Wymaga podkreślenia, że organ nie porusza się w ramach uznania administracyjnego i wbrew twierdzeniu skarżącego nie może wartościować wagi popełnionego czynu, który uzasadniał wydanie tak decyzji o utracie dobrej reputacji, jak i decyzji o zawieszeniu zezwolenia. W ramach przeprowadzonego postępowania organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny. Na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w [...] [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. (sygn. akt [...] [...]) skarżącego uznano winnym prowadzenia pojazdu w stanie nietrzeźwości w dniu [...] kwietnia 2017 r. . Za popełnienie czynu z art. 178 a § 1 Kodeksu karnego skarżącego skazano na karę grzywny i orzeczono środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres trzech lat. Sąd Okręgowy w [...] wyrokiem z dnia [...] października 2017 r., sygn. akt [...] [...] zmienił wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w ten sposób, że z orzeczonego zakazu wyłączył pojazdy do prowadzenia których uprawnia kategoria C i E, w pozostałym zakresie zaskarżony wyrok utrzymał w mocy. Wymieniony przepis art. 178a § 1 k.k. określający sankcję za czyn polegający na prowadzeniu pojazdu mechanicznego w ruchu lądowym w stanie nietrzeźwości mieści się w rozdziale XXI Kodeksu karnego zatytułowanym "Przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji". Przestępstwo z art. 178a k.k. niewątpliwie godzi w zasady ruchu drogowego, a ponadto ma ono charakter przestępstwa umyślnego. Stosownie do treści art. 7d ust. 1 pkt 1 lit. a u.t.d., wymóg dobrej reputacji, o którym mowa w art. 6 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009, nie jest lub przestał być spełniony, jeżeli wobec przedsiębiorcy, zarządzającego transportem lub osoby fizycznej, o której mowa w art. 7c orzeczono prawomocny wyrok skazujący za przestępstwa umyślne w dziedzinach określonych w art. 6 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009. Ustawowym wymogiem udzielenia licencji na wykonywanie transportu drogowego jest posiadanie przez przedsiębiorcę dobrej reputacji. Wymóg dobrej reputacji w rozumieniu ustawy nie jest spełniony lub przestał być spełniony, jeżeli osoba prowadząca działalność gospodarczą została skazana prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne prowadzenia pojazdu w stanie nietrzeźwości. W związku z tym ziściły się przesłanki orzeczenia utraty dobrej reputacji, stosownie do brzmienia przepisu art. 7d ust. 2 u.t.d. Wobec czego, decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] Starosta [...] stwierdził utratę przez P. G. dobrej reputacji jako przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie wykonywania krajowego transportu drogowego rzeczy. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy z dnia [...] stycznia 2018 r. W tym miejscu podnieść należy, że wyrokiem z dnia [...] maja 2018 r. WSA w Lublinie oddalił skargę na powyższą decyzję. Tym samym, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i odmowę zawieszenia postępowania w sprawie zawieszenia zezwolenia w sytuacji, gdy przed sądami administracyjnymi nie zakończyła się prawomocnie sprawa w zakresie utraty dobrej reputacji. Zdaniem Sądu, prawidłowe jest stanowisko Kolegium, że decyzja z dnia [...] lutego 2018 r. jako decyzja ostateczna podlegała wykonaniu i ziściły się przesłanki wydania decyzji, o której mowa w art. 7d ust. 6 pkt 2u.t.d. i art. 13 rozporządzenia 1071/2009 Z powołanego przepisu wprost wynika obowiązek wszczęcia z urzędu przez starostę właściwego dla siedziby przedsiębiorcy postępowania administracyjnego w przedmiocie zawieszenia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego rzeczy do czasu zastosowania środka rehabilitacyjnego. Przy tym, bez znaczenia są wyjaśnienia, że skarżący popełnił czyn z art. 178 a § 1 k.k. w nadzwyczajnej sytuacji, wywołanej poważną chorobą córki, koniecznością szybkiego kupna leków oraz użycia pojazdu. Zwrócić uwagę należy na treść art. 11 p.p.s.a., zgodnie z którym ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego, co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Oznacza to, że Sąd administracyjny związany jest tymi ustaleniami prawomocnego wyroku wydanego w postępowaniu karnym, które odnoszą się do popełnienia przestępstwa. Wbrew zatem zarzutom skarżącego, stan faktyczny sprawy został przez organ odwoławczy prawidłowo ustalony. Natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie narusza art. 107 § 3 k.p.a. Organ przedstawił zarówno ustalenia faktyczne oraz ich podstawę, jak również przywołał podstawy prawne rozstrzygnięcia. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.