III SA/Lu 347/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze skargi E. W. na informację Zarządu Województwa z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na cel objęty PROW na lata 2014-2020 I. uchyla zaskarżoną informację; II. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz E. W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] maja 2017 r. E. W. (dalej jako "skarżąca") złożyła w Urzędzie Marszałkowskim Województwa [...] wniosek o przyznanie pomocy na operacji w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność". Przedmiotem wniosku jest uzyskanie pomocy na rozwój przedsiębiorstwa i zwiększenie zatrudnienia dzięki otwarciu apteki ogólnodostępnej. W opinii kosztorysowej z dnia [...] lutego 2018 r. rzeczoznawca kosztorysowy stwierdził, że ilości przyjęte w kosztorysie są niespójne z przedmiotem planowanej operacji. W piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. skarżąca została wezwana do uzupełnienia braków wniosku, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania. Skarżąca pismo odebrała w dniu [...] marca 2018 r. W dniu [...] marca 2018 r. skarżąca złożyła odpowiedź na wezwanie organu. W opinii kosztorysowej z dnia [...] maja 2018 r. rzeczoznawca kosztorysowy stwierdził, w kosztorysie inwestorskim zostały ujęte pozycje zarówno pomieszczeń apteki jak również gabinety lekarskie. Rzeczoznawca stwierdził, że na podstawie przedłożonych dokumentów brak jest możliwości wydzielenia kosztów niekwalifikowalnych (części dotyczących gabinetów lekarskich). W piśmie z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] Urząd Marszałkowski Województwa [...] Departament Programów Rozwoju Obszarów Wiejskich odmówił skarżącej przyznania pomocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r., poz. 772 z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie wykonawcze", refundacji podlegają koszty kwalifikowalne, które są uzasadnione zakresem operacji, niezbędne do osiągniecia jej celu oraz racjonalne. Skarżąca zaliczyła koszty niekwalifikowalne jako kwalifikowalne, tzn. ujęła koszty niezwiązane z celem operacji, którym jest budowa, nadbudowa i rozbudowa z przeznaczeniem na aptekę ogólnodostępną. W ramach kosztów kwalifikowalnych ujęto koszty remontu części usługowej budynku z przeznaczeniem na gabinety lekarskie, które nie są powiązane z celem. Organ stwierdził, że na podstawie załączonych dokumentów nie jest w stanie wydzielić kosztów kwalifikowalnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie E. W. zaskarżyła informację zawartą w piśmie z dnia [...] maja 2018 r. Zarzuciła nieuzasadnioną odmowę przyznania pomocy, błędne przyjęcie, że wnosiła o zrefundowanie remontu części usługowej budynku, z przeznaczeniem na gabinety lekarskie. Zarzuciła również naruszenie art. 27 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r., poz. 562 z późn. zm.), dalej jako "ustawa PROW", poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Skarżąca podniosła, że uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia jest bardzo lakoniczne. Organ nie wskazał na jakiej podstawie przyjął, że skarżąca zaliczyła koszty niekwalifikowalne niezwiązane z nadbudową i rozbudową apteki, a z przeznaczeniem na gabinety lekarskie. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, że skarżąca w dokumentach pierwotnie dostarczonych z wnioskiem o przyznanie pomocy załączyła Projekt budowalny "Rozbudowa, nadbudowa i przebudowa budynków gospodarczych z przeznaczeniem na aptekę ogólnodostępną". Projekt zawierał całość prac, obu części budynku (apteka i gabinety lekarskie). Skarżąca została wezwana do usunięcia braków wniosku poprzez wyjaśnienie oraz uzasadnienie wielkości powierzchni do realizacji operacji dotyczącej prowadzenia apteki. W odpowiedzi na wezwanie skarżąca wskazała, że powierzchnia przeznaczona pod aptekę zajmuje 153,6 m2 powierzchni zabudowy, 111,9 m2 powierzchni użytkowej, także tylko tę powierzchnię można uznać za koszty kwalifikowalne. Organ wskazał, że zgodnie z kosztorysem inwestorskim oraz wykazem pomieszczeń całkowita powierzchnia użytkowa łącznie kosztów kwalifikowalnych, jak i niekwalifikowalnych wynosi 182,8 m2. Na podstawie tych informacji wnioskodawca powinien wydzielić koszty niekwalifikowalne, wiedząc, że część pomieszczeń będzie wynajmowana pod inne usługi i nie jest to związane z zakresem planowanej do rozwijania działalności objętej wnioskiem. Organ podniósł, że rzeczoznawca, na podstawie kosztorysu oraz projektu budowlanego dotyczącego również części gabinetów lekarskich wydał opinię, że przedstawiony kosztorys dotyczy części apteki oraz gabinetów lekarskich. Na wezwanie organu do uzupełnienia braków wniosku skarżąca załączyła rzut przyziemia oraz wykaz pomieszczeń, gdzie znajduje się również część usługowa, tj. gabinety lekarskie. Organ stwierdził, że na podstawie dokonanych uzupełnień i posiadanej dokumentacji nie był w stanie samodzielnie wydzielić kosztów kwalifikowalnych, jak również nie miał możliwości ponownego wezwania wnioskodawcy do poprawy wniosku. Informacje i dane w dokumentach stanowiących aplikację konkursową były niespójne i niemożliwe do poprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest informacja z dnia [...] maja 2018 r. o odmowie przyznania pomocy, wydana na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy PROW. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy PROW, w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1, 3 lit. b, pkt 4, 5, 6 lit. d, pkt 7, 13 i 14, podmiot właściwy w sprawie o przyznanie pomocy informuje podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, podmiotowi ubiegającemu się o przyznanie pomocy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 35 ust. 2 ustawy PROW). Powołany przepis art. 35 ust. 1 ustawy PROW wskazuje, że odmowa przyznania pomocy powinna zawierać precyzyjne, szczegółowe i zrozumiałe wyjaśnienie, dlaczego w ramach danego działania wniosek strony nie został skierowany do uzyskania pomocy. Ocena taka nie może ograniczać się do ogólnikowych stwierdzeń, lecz musi odnosić się do twierdzeń wnioskodawcy wskazanych w dokumentacji aplikacyjnej. W niniejszej sprawie w uzasadnieniu zaskarżonej informacji organ użył ogólnikowych sformułowań, nie odnosząc ich do konkretnych pozycji wniosku oraz dokumentów aplikacyjnych. Uzasadnienie odmowy przyznania pomocy ogranicza się do stwierdzenia, że skarżąca zaliczyła koszty niekwalifikowalne jako kwalifikowalne, tzn. ujęła koszty niezwiązane z celem operacji, którym jest budowa, nadbudowa i rozbudowa z przeznaczeniem na aptekę ogólnodostępną. W ramach kosztów kwalifikowalnych ujęto koszty remontu części usługowej budynku z przeznaczeniem na gabinety lekarskie, które nie są powiązane z celem. Stosownie do art. 34 ust. 2 ustawy PROW, do postępowań w sprawach o przyznanie pomocy w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1, 3 lit. b, pkt 4, 5, 6 lit. d, pkt 7, 13 i 14, prowadzonych przez agencję płatniczą i podmioty wdrażające nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy art. 27 ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy PROW, w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Brak należytego uzasadnienia odmowy przyznania pomocy przez instytucję pośredniczącą narusza zasadę praworządności, uniemożliwia wnioskodawcy zrozumienie przyczyn, dla których wniosek nie został wybrany do dofinansowania. Uniemożliwia również sądowi administracyjnemu dokonanie prawidłowej kontroli, czy ocena wniosku nie narusza prawa. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że zaskarżona informacja o odmowie przyznania pomocy nie spełnia ustawowego wymogu przewidzianego art. 35 ust. 1 ustawy PROW i w konsekwencji została wydana z naruszeniem art. 27 ust. 1 ustawy PROW. Odmowa przyznania pomocy powinna zawierać wyjaśnienie okoliczności, które zadecydowały o takim a nie innym rozstrzygnięciu. Wnioskodawca powinien uzyskać ocenę ze szczegółową, jasną, rzetelną i przejrzystą analizą. Informacja musi zawierać powody, które zadecydowały o odmowie przyznania pomocy. Argumentacja przytoczona w odpowiedzi na skargę nie może zastąpić uzasadnienia zaskarżonej informacji o odmowie przyznania pomocy. Podnieść również należy, że z zaskarżonej informacji nie wynika jasno, jaki podmiot wydał rozstrzygnięcie w sprawie. W części nagłówkowej zaskarżonej informacji widnieje napis "Urząd Marszałkowski Województwa [...] w L. Departament Programów Rozwoju Obszarów Wiejskich". Z uzasadnienia informacji wynika, że to Samorząd Województwa [...] odmówił przyznania pomocy. W pouczeniu wskazano, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem Samorządu Województwa [...]. Pod informacją widnieje zaś własnoręczny podpis złożony na pieczęci "Z up. Zarządu Województwa [...] Zastępca Dyrektora Departamentu Programów Rozwoju Obszarów Wiejskich [...]". W myśl art. 5 ust. 1 ustawy PROW, minister właściwy do spraw rozwoju wsi jest instytucją zarządzającą, w tym również w zakresie rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność. Zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy PROW, zadania instytucji zarządzającej w zakresie rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność, określone w rozporządzeniu nr 1303/2013 oraz w przepisach wydanych w trybie tego rozporządzenia, wykonuje samorząd województwa jako instytucja pośrednicząca na podstawie przepisów o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności. Przepis § 20 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 45 ust 1 pkt 1 ustawy PROW, stanowi, że postępowanie w sprawie przyznania pomocy prowadzi właściwy zarząd województwa. Zgodnie zaś z § 20 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, załatwianie spraw związanych z przyznaniem pomocy, w tym dokonywanie czynności o przyznanie pomocy, może być realizowane przez upoważnionych przez zarząd województwa pracowników urzędu marszałkowskiego albo wojewódzką samorządową jednostkę organizacyjną. Właściwym organem samorządu województwa w przedmiotowej sprawie jest Zarząd Województwa [...]. W świetle powołanego przepisu § 20 rozporządzenia wykonawczego, informację może podpisać Zarząd Województwa [...] lub pracownik urzędu marszałkowskiego, imiennie upoważniony przez ten organ. Zarówno nagłówek pisma, jak i jego treść powinny precyzyjnie określać rodzaj działającego organu. Tymczasem z części nagłówkowej zaskarżonej informacji wynika, że została wydana - nie przez Zarząd Województwa [...], lecz przez Urząd Marszałkowski Województwa [...] Departament Programów Rozwoju Obszarów Wiejskich. Wskazany urząd nie jest organem administracji publicznej. Stanowi on jedynie aparat pomocniczy Zarządu Województwa [...], zapewniający wykonywanie jego zadań, jako organu wykonawczego Województwa. Urząd sprawuje obsługę merytoryczną, organizacyjną, prawną, techniczną i kancelaryjno - biurową sejmiku, zarządu i marszałka (§ 5 Regulaminu organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w L.). Przy ponownej ocenie wniosku organ uwzględni rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną informację, na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.". O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.