III SA/Lu 355/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis Sędzia WSA Anna Strzelec Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz skarżącego M. P. kwotę 4050 zł (cztery tysiące pięćdziesiąt złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w L. utrzymał w mocy decyzję Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w P. z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], nakładającą na M. P., karę pieniężną w łącznej wysokości 15.000 zł za naruszenie przepisów ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu [...] października 2017 r. funkcjonariusze [...] Urzędu Celno-Skarbowego w P. przeprowadzili kontrolę samochodu ciężarowego marki [...] o nr rej. [...] oraz naczepy o nr rej. [...], przewożącego 10.000 litrów oleju słonecznikowego o kodzie CN 1512. Z danych zawartych w dokumentach okazanych przez kierowcę wynikało, że nadawcą była [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w T., odbiorcą [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. B., zaś przewoźnikiem M. P., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...]. Towar został wwieziony na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej 7 października 2017 r., w miejscowości B.. Z dokumentu CMR z dnia [...] października 2017 r. wynikało, że nadawcą towaru jest [...] z siedzibą w B., zaś odbiorcą [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w T.. W toku kontroli kierujący pojazdem okazał m.in. dokument zgłoszenia [...] oraz dokument CMR. Kontrolujący stwierdzili niezgodność dotyczącą podmiotu odbierającego i nadawcy towaru, niezgodność dotyczącą środka transportu – w zgłoszeniu widniał numer rejestracyjny naczepy [...], zamiast nr [...] oraz nie uzupełniono danych w polu "numer zezwolenia drogowego". Przebieg kontroli został utrwalony w protokole kontroli nr [...] z dnia [...] października 2017 r. Po wszczęciu postępowania, decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w P. nałożył na skarżącego karę pieniężną w łącznej wysokości 15.000 zł za naruszenie przepisów ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 708 z późn. zm.), dalej jako "ustawa SENT". Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie. Odwołanie wraz z aktami sprawy administracyjnej, organ pierwszej instancji przekazał do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L. . Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2019 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w L. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że przewoźnik przewoził olej słonecznikowy rafinowany o kodzie CN 1512, a pozycja CN towaru i jego ilość powodowały, że przewóz towaru podlegał systemowi monitorowania drogowego. Zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy o SENT, w przypadku przewozu towaru, o którym mowa w ust. 1 tego przepisu, przewoźnik jest obowiązany przed rozpoczęciem przewozu towaru na terytorium kraju uzupełnić zgłoszenie o dane wymienione w pkt 1-7, w tym m.in. numery rejestracyjne środka transportu, numer zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, o ile są wymagane (art. 6 ust. 3 pkt 3 i 6 ustawy o SENT). W niniejszej sprawie, w zgłoszeniu SENT został wpisany nieprawidłowy numer rejestracyjny naczepy oraz nie został wpisany numer zezwolenia drogowego. Zgodnie zaś z art. 22 ust. 2 ustawy SENT, w przypadku gdy przewoźnik nie uzupełni zgłoszenia o dane, o których mowa w art. 6 ust. 3, na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 5.000 zł. Natomiast stosownie do art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT, w przypadku gdy podmiot wysyłający, podmiot odbierający albo przewoźnik zgłosi dane niezgodne ze stanem faktycznym, inne niż dotyczące towaru, odpowiednio na podmiot wysyłający, podmiot odbierający albo przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 10 000 zł. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że odpowiedzialność przewoźnika na podstawie tej ustawy ma charakter administracyjny, a dla jej zaistnienia ma znaczenie uzupełnienie zgłoszenia o nieprawidłowe dane przed rozpoczęciem przejazdu środkiem transportu po drogach publicznych. W przypadku stwierdzenia naruszenia tego obowiązku, naczelnik urzędu celno-skarbowego właściwy dla miejsca kontroli przewozu towarów obowiązany jest nałożyć karę pieniężną w określonej ustawą wysokości, bez możliwości jej miarkowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. P. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 57 § 1 pkt 1, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a."; 2. prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 3, art. 8 ust. 1, art. 22 ust. 3, art. 24 ust. 3 ustawy SENT. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wypełniając skontrolowane zgłoszenie SENT po raz pierwszy skorzystał z elektronicznego rejestru zgłoszeń SENT. Podniósł, że nie jest właścicielem skontrolowanej naczepy i wskazując jej numer rejestracyjny, posiłkował się wiedzą pracownika – kierowcy, który telefonicznie podał mu błędny numer. Wprowadzenie jednej nieprawidłowej cyfry stanowiło zdaniem skarżącego oczywistą omyłkę. W trakcie wypełniania zgłoszenia pojawiały się problemy techniczne systemu, przez które nie umieścił w nim numeru licencji przewozowej. Wielokrotne próby telefonicznego skontaktowania się z infolinią obsługującą platformę okazały się bezskuteczne. Zdaniem skarżącego istotna jest również okoliczność, że po stwierdzeniu uchybień, skarżący dokonał niezwłocznej aktualizacji danych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w L. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powyższe oznacza, że sądy administracyjne badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, normującymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, określającej zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W przypadku, gdy sąd uzna, że zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z art. 134 § p.p.s.a., z zastrzeżeniem art. 57a, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Działając na podstawie kompetencji określonych powołanymi wyżej unormowaniami trzeba zauważyć, że w sprawie niniejszej zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Dostrzeżona przez sąd wada tej decyzji dotyczy kwestii procesowych, związanych z właściwością miejscową organu odwoławczego. W ocenie sądu, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w L. nie był organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w P.. Nie było bowiem podstaw do przekazania temu organowi sprawy z odwołania skarżącej od decyzji organu pierwszej instancji, o czym błędnie zadecydowano na etapie uruchomionej procedury odwoławczej. Oceniając właściwość organów do rozpoznania sprawy, należy wskazać, że zgodnie z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o SENT, karę pieniężną, o której mowa m.in. w art. 22 ust. 2 i art. 24 ust. 1 tej ustawy, nakłada w drodze decyzji, naczelnik urzędu celno-skarbowego właściwy dla miejsca kontroli przewozu towarów. Przepis ten zastrzega właściwość miejscową, według siedziby organu właściwego dla miejsca kontroli przewozu towarów. Ustalenie właściwości miejscowej organu pierwszej instancji odbywa się zatem według kryterium terytorialnego – wyznaczonego nie miejscem zamieszkania czy siedzibą podmiotu, ale miejscem kontroli przewozu towarów. Z powyższego wynika, że wskazany przepis łączy właściwość organu z kontrolowaną czynnością, a nie z kontrolowanym podmiotem. Podkreślić należy, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji, przepisy ustawy o SENT nie określały w sposób bezpośredni organu odwoławczego. W tym zakresie ma więc zastosowanie przepis art. 26 ust. 5 ustawy o SENT, w myśl którego – w zakresie nieuregulowanym w ustawie do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900 ze zm.). W art. 17 § 1 Ordynacji podatkowej określono właściwość miejscową organów podatkowych według miejsca zamieszkania albo adresu siedziby podatnika, płatnika, inkasenta lub podmiotu wymienionego w art. 133 § 2. Powyższy przepis nie ma jednak zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Jak już wyżej wskazano, art. 26 ust. 2 ustawy o SENT, zastrzegając właściwość miejscową według siedziby organu właściwego dla miejsca kontroli przewozu towarów, czyli w sposób odmienny od zasady ogólnej wyrażonej w art. 17 § 1 Ordynacji podatkowej, stanowi lex specialis względem tego unormowania. Podkreślenia wymaga, że postępowanie w zakresie wymierzenia kary pieniężnej na podstawie przepisów ustawy o SENT, nie jest postępowaniem podatkowym, lecz postępowaniem administracyjnym, do którego przepisy Ordynacji podatkowej stosuje się jedynie odpowiednio, a nie wprost. Zastrzeżenie o "odpowiednim" stosowaniu przepisów Ordynacji podatkowej oznacza, że część przepisów będzie mogła być stosowana wprost, część trzeba będzie stosować z uwzględnieniem specyfiki tego postępowania, a więc z odpowiednimi modyfikacjami, zaś stosowanie niektórych przepisów może być całkowicie wyłączone. Ustalając właściwość miejscową organu odwoławczego należy zatem uwzględnić, że art. 26 ust. 2 ustawy o SENT zastrzega właściwość miejscową według siedziby organu właściwego dla miejsca kontroli przewozu towarów. Wyłączenie stosowania art. 17 § 1 Ordynacji podatkowej w postępowaniu przed naczelnikiem urzędu celno-skarbowego w sprawach o wymierzenie kary pieniężnej oznacza natomiast, że użytego w art. 221a § 2 Ordynacji podatkowej zwrotu "właściwego dla kontrolowanego w dniu zakończenia postępowania podatkowego", nie można odnosić do zasady wynikającej z art. 17 § 1 Ordynacji podatkowej. Sąd podziela stanowisko wyrażone w gruntującej się linii orzeczniczej sądów administracyjnych, że przepis art. 221a § 2 Ordynacji podatkowej nawiązuje do właściwości obowiązującej w dniu zakończenia postępowania (por. wyroki NSA: z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. II GSK 2050/18; z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. II GSK 398/19; wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. III SA/Łd 173/19). Dniem zakończenia postępowania podatkowego jest dzień wydania decyzji podatkowej. W rozpoznawanej sprawie jest to decyzja organu I instancji wymierzająca karę pieniężną za naruszenie przepisów ustawy o SENT. W dacie jej wydania ([...] listopada 2018 r.) obowiązywała zasada wynikająca z art. 26 ust. 2 ustawy o SENT, ustalająca właściwość miejscową według miejsca kontroli przewozu towarów (kontrolowanej czynności). W świetle powyższych uwag wynika, że od decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na podstawie m.in. art. 22 ust. 2 i art. 24 ust. 1 ustawy o SENT, służy odwołanie do dyrektora izby skarbowej właściwego ze względu na siedzibę organu – naczelnika urzędu celno-skarbowego, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Właściwość organu odwoławczego należało zatem ustalić, uwzględniając regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 24 lutego 2017 r. w sprawie terytorialnego zasięgu działania oraz siedzib dyrektorów izb administracji skarbowej, naczelników urzędów skarbowych i naczelników urzędów celno-skarbowych oraz siedziby dyrektora Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2017 r., poz. 393, dalej jako "rozporządzenie"), wydanego na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej. Zgodnie z Załącznikiem nr 1 Lp. 9 do tego rozporządzenia, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie obejmuje terytorialnym zasięgiem działania województwo podkarpackie. W korelacji z tym unormowaniem pozostaje treść Lp. 217 Załącznika nr 2, zgodnie z którym zasięg działania terytorialnego Naczelnika Urzędu Skarbowego w Przemyślu obejmuje miasto Przemyśl i powiat przemyski wraz z gminami: Bircza, Dubiecko, Fredropol, Krasiczyn, Krzywcza, Medyka, Orły, Przemyśl, Stubno, Żurawica. Podniesioną argumentację wzmacnia nowelizacja ustawy o SENT dokonana na mocy art. 1 pkt 22 lit. b ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1556). Zgodnie z tym przepisem, do art. 26 ustawy o SENT został dodany ust. 4a, w myśl którego organem odwoławczym od decyzji naczelnika urzędu celno-skarbowego nakładającej karę pieniężną jest dyrektor izby administracji skarbowej właściwy ze względu na siedzibę naczelnika urzędu celno-skarbowego, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Z akt sprawy wynika, że kontrola została przeprowadzona w dniu [...] października 2017 r. przez funkcjonariuszy Trzeciego Mobilnego Referatu Realizacji w B. P. Urzędu Celno-Skarbowego w P.. Kontrola została przeprowadzona w miejscowości L. na drodze powiatowej nr [...], tj. na terenie obejmującym zasięg działania Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego w P.. Organ ten wszczął postępowanie w sprawie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o SENT i zakończył je, wydając w dniu [...] stycznia 2018 r. decyzję. Skoro zatem właściwym miejscowo dla kontrolowanego podmiotu na dzień zakończenia postępowania w pierwszej instancji był Naczelnik Urzędu Celno-Skarbowego w P., podległy instancyjnie i terytorialnie Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w R., to ten organ był właściwy miejscowo do rozpatrzenia odwołania strony. Zwrócić należy uwagę, że w pouczeniu od decyzji organu pierwszej instancji znajduje się prawidłowe pouczenie dotyczące prawa strony do wniesienia odwołania od decyzji do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R., za pośrednictwem Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w P.. Stosując się do pouczenia zawartego w decyzji, strona wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R.. W dniu 4 lutego 2019 r. odwołanie to zostało jednak przekazane wraz ze stanowiskiem Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego w P. i aktami sprawy do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L. . Organ drugiej instancji, postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. wyznaczył siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego, a następnie w dniu [...] maja 2019 r. wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2018 r. Skoro Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w L. nie był właściwy miejscowo do rozstrzygnięcia odwołania, to jego działanie było dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 247 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Organy administracji muszą z urzędu przestrzegać swej właściwości (zarówno miejscowej, jak i rzeczowej oraz instancyjnej) w każdym stadium postępowania, co wynika z art. 15 § 1 Ordynacji podatkowej (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 września 2015 r., sygn. I SA/Gd 486/16). Przepisy dotyczące właściwości organów mają charakter bezwzględnie obowiązujący, dlatego też decyzja wydana z ich naruszeniem jest nieważna. Powyższe uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wobec stwierdzenia przez sąd powyższej wady przedwczesna stała się merytoryczna ocena zarzutów podniesionych w skardze. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 4.050 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania składa się wpis sądowy od skargi w wysokości 450 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 3.600 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).