III SA/Lu 356/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita (sprawozdawca), Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Syta, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 października 2006 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1980 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240 poz. 2027) oraz § 36 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków Dz.U. Nr 38 poz. 454) w mocy decyzję Starosty z dnia [...] w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu Z. gmina P., w części dotyczącej pozycji rejestracyjnej Nr 7 odnośnie powierzchni działki nr 38. Jak wynika z treści uzasadnienia, uprawniony geodeta dokonał na zlecenie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad pomiaru granic działek w celu sporządzenia dokumentacji do wydzielenia części gruntu pod projektowaną drogę. Na podstawie dokumentacji zaewidencjonowanej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej za nr [...] wprowadzono decyzją Starosty z dnia [...] nr [...] zmianę w operacie ewidencji gruntów obrębu 14 – Z., w odniesieniu do działki nr 38 polegającą na zmianie powierzchni działki. Od powyższej decyzji odwołanie złożył właściciel sąsiedniej działki nr 37/1. Na skutek tego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] Starosta wznowił z urzędu postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów obrębu Z. w stosunku do działki nr 38, położonej w kompleksie działek o numerach 36, 37/1, 37/2 i 38. Jako podstawę określenia granic przyjęto dane z pomiaru przeprowadzonego w dniu [...] marca 1973 r. w ramach postępowania związanego z wprowadzaniem w życie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Jest to zgodne z przepisami § 36 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z którym przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się według dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej na potrzeby postępowania administracyjnego, w badanej sprawie uwłaszczenia gospodarstw rolnych. Z protokołu czynności przyjęcia granic wynika, że brali w nich udział zainteresowani właściciele nieruchomości, w tym D. i B. K., odmówili oni jednak podpisania protokołu. Ze szkicu projektu granic wynika, że pomiędzy działką nr 38 a działką 37/1 występuje rozbieżność miedzy stanem wynikającym z dokumentacji, a faktycznym przebiegiem wspólnej granicy. Rozbieżność ta była powodem różnic w określeniu powierzchni ewidencyjnej działek nr 38 i 37/1. Przyjęcie danych dotyczących spornej granicy z operatu uwłaszczeniowego i wykazanie wyniku z dokładnością do 0,0001 ha spowodowało zmianę powierzchni z pierwotnej wielkości 0,83 do 0,8582 ha. Ustalenia granic dokonane [...] października 2004 r. stanowiły podstawę decyzji Starosty z [...] nr [...] o zmianie w operacie ewidencji gruntów obrębu Z., Gmina P. dotyczących powierzchni działki nr 38. Decyzja ta została utrzymana przez organ II instancji. W wyniku postępowania sądowego zakończonego wyrokiem z dnia 15 grudnia 2005 r. sygn. akt IIISA/Lu 546/05 została stwierdzona nieważność obu wskazanych wyżej decyzji. Powodem stwierdzenia nieważności decyzji było stwierdzenie naruszenia we wznowionym postępowaniu art. 151 Kpa poprzez nie uchylenie decyzji ostatecznej i jednocześnie rozstrzygnięcie o istocie sprawy. Starosta realizując zalecenia sądu, wydał w dniu [...] decyzję nr [...], w której uchylił dotychczasową decyzję z dnia [...] i jednocześnie orzekł o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu Z. gmina P. w części dotyczącej jednostki rejestracyjnej nr 7, odnośnie działki nr 38 określając jej powierzchnie na 0,8582 ha. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zmiana powierzchni działki nr 38 jest następstwem przyjęcia do państwowego zasobu kartograficznego dokumentacji opracowanej na zlecenie Generalnej Dyrekcji Dróg i Autostrad. Od powyższej decyzji odwołał się B. K. zarzucając, że przy jej wydaniu nie zostały uwzględnione zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Organ odwoławczy po zapoznaniu się ze zgromadzonymi w sprawie materiałami stwierdził, że powierzchnia działki jest następstwem ustalonych i przyjętych w protokole z [...] października 2004 r. granic. Różnica w powierzchni działek określonej w trakcie postępowania uwłaszczeniowego i przyjętej obecnie wynika z techniki pomiaru. Niewątpliwy wpływ na zmianę powierzchni działki mają przepisy dotyczące dokładności wykazywania powierzchni działek w operacie ewidencji gruntów. Dotychczasowa powierzchnia działek na obszarach wiejskich wykazywana była z dokładnością zapisu do 0,01 ha zgodnie z dyspozycją § 11 ust. 2 pkt 2 załącznika do zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów obowiązującego do 1996 r. Obecnie natomiast zgodnie z § 62 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków pole powierzchni działek wykazuje się w hektarach z dokładnością do 0,0001 ha. Dodatkowo ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ II instancji podkreślił, że D. i B. K. nabyli działkę nr 38 o powierzchni 0,83 ha aktem notarialnym Rep A Nr [...] w dniu [...] kwietnia 1996 r. przy dokonaniu tej czynności granice nie zostały wskazane na gruncie przez geodetę. Natomiast pozwolenie na budowę, o którym wspomina skarżący nie jest dokumentem rozstrzygającym o przebiegu granic. Zatem organ nadzoru stwierdził, że ustalenie granicy działki nr 38 odbyło się zgodnie z obowiązującym prawem. Na powyższą decyzję B. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarżący zakwestionował w niej różnice pomiędzy dotychczasową powierzchnią działki, a powierzchnią obecnie ujawnioną w zasobie geodezyjnym. Podniósł jednocześnie, że granice należącej do niego działki nr 38 i działki nr 36 przebiegają w sposób nie zmieniony od 50 lat. Podniósł także, że w uzasadnieniu decyzji II instancji podważone zostało znaczenie planu zagospodarowania działki jako dokumentu istotnego dla ustalenia przebiegu jej granic. Skarżący posiada dokumentacje wydaną przez urząd geodezji obejmującą również mapy, na których wykazana jest szerokość jego działki. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że plan zagospodarowania działki sporządza się na podstawie mapy sytuacyjno – wysokościowej, która nie zawsze uwzględnia stan prawny nieruchomości lecz stan "użytkowania działki na gruncie". W badanej sprawie wiążący jest stan prawny działki nr 38 określony w postępowaniu uwłaszczeniowym na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. (Dz.U. Nr 27 poz. 250) o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Przede wszystkim należy podnieść, że w myśl przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Mając na uwadze granice kognicji sądu administracyjnego, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, bowiem pozostaje ona w zgodności z obowiązującym prawem. W niniejszej sprawie decyzja Starosty z dnia [...] uchylająca wcześniejszą decyzję z dnia [...] w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów w obrębie Z., gmina P., w powierzchni działki nr 38 z 0,83 ha na 1.0753 ha, w jednostce rejestrowej 7 – B. i D. K. i orzekająca o wprowadzeniu zmian w powyższym operacie w ten sposób - stan przed zmianą: jednostka rejestrowa 7 – B. i D. małż. K., dz. Nr 38 o pow. 0,83 ha, stan po zmianie: jednostka rejestrowa 7 – B. i D. małż. K., dz. Nr 38 o pow. 0,8582 ha, wydana została w wyniku wznowienia postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w powyższym operacie. Podstawę wznowienia stanowił art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Jak wynika z uzasadnienia decyzji i akt sprawy, właściwy organ administracji publicznej wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów w obrębie Z., gmina P. w powierzchni działki nr 38 w jednostce rejestrowej 7 – B. i D. K., ponieważ zmiany wprowadzone tą decyzją oparte zostały na czynnościach uzgodnienia granic, wykonanych przed geodetę nieprawidłowo, bez wzięcia pod uwagę dokumentów znajdujących się w zasobie geodezyjnym, a mianowicie operatu uwłaszczeniowego, zaewidencjonowanego pod numerem [...]. Powyższe zostało ustalone w postępowaniu toczącym się na skutek odwołania właściciela działki sąsiadującej z działką nr 37 od decyzji z dnia [...], nr [...] i zakończonym ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...]. Jako, że wadliwe ustalenie stanu faktycznego, do którego doszło podczas czynności wykonywanych przez geodetę w postępowaniu ewidencyjnym jest przesłanką, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (nowa okoliczność faktyczna istniejąca w dniu wydania decyzji, nie znana organowi, który wydał decyzję), organ prawidłowo dokonał wznowienia postępowania w rozpatrywanej sprawie. Oceniając zgodność z prawem decyzji w zakresie wprowadzenia konkretnych, wymienionych w jej rozstrzygnięciu zmian w operacie gruntów, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zostały one również wprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Kwestionowane przez skarżącego ustalenie powierzchni działki nr 38, stanowiącej jego własność, miało miejsce w związku z postępowaniem, którego celem było sporządzenie na zlecenie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, dokumentacji do wydzielenia części gruntu pod projektowaną drogę krajową. W postępowaniu tym, po przeprowadzeniu czynności ustalenia granic przez uprawnionego geodetę, okazało się, że powierzchnia działki nr 38 obliczona dla ustalonych granic odbiega od powierzchni tej działki uwidocznionej w ewidencji gruntów. Mając na uwadze powyższe, słusznie Starosta wprowadził decyzją z dnia [...] zmianę, która zaktualizowała dane zawarte w prowadzonej przez niego ewidencji. Powyższa decyzja wydana została zgodnie z przepisami art. 20 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027) oraz § 35 - § 39, § 44 pkt 2, § 45 i § 46 ust. 2 pkt 2 i § 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454). Zgodnie z powyższymi przepisami, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące m.in. gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie. Do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy m.in. utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, a aktualizacja tegoż operatu następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Z urzędu starosta wprowadza zmiany w ewidencji wynikające z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian ewidencyjnych. Do aktualizacji operatu ewidencyjnego stosuje się odpowiednio przepisy § 35 cyt. rozporządzenia, który określa źródła danych ewidencyjnych. Zgodnie natomiast z § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej. Jak wynika z akt sprawy organ ewidencyjny dysponuje taką dokumentacją z 1973 r. sporządzoną na potrzeby postępowania związanego z uregulowaniem własności gospodarstw rolnych (uwłaszczeniowego) i zgodnie z danymi w niej zawartymi wykazał przebieg granic w niniejszym postępowaniu. Niniejsza dokumentacja jest źródłem danych ewidencyjnych, o którym mowa w § 35 pkt 1 cyt. rozporządzenia. Niezależnie od powyższego źródłem danych ewidencyjnych są również wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych (§ 35 pkt 3) – również przeprowadzonych w niniejszym postępowaniu (protokół z czynności przyjęcia granic z dnia [...] października 2004 r.), o których z kolei szczegółowo stanowi § 37 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie w razie braku dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne lub nie odpowiadają standardom technicznym. O czynnościach ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych wykonawca zawiadamia właściwe podmioty ewidencyjne (m.in. właścicieli działek), a samego ustalenia przebiegu granic na gruncie dokonuje na podstawie zgodnego oświadczenia woli zawiadomionych osób, złożonego do protokołu. Jednakże, w przypadku wystąpienia sporów granicznych, nie wstrzymują one czynności związanych z założeniem (aktualizacją) ewidencji. W razie ich wystąpienia przebieg spornych granic działek wykazuje się na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub wyników pomiaru stanu posiadania na gruncie (§ 38 i § 39). Mając na uwadze powyższe przepisy oraz stan faktyczny sprawy, stwierdzić należy zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały zgodnie z prawem. Ubocznie podnieść należy, że ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji (art. 20, 22 i 24 cyt. ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne), którego zasoby nie mogą stanowić podstawy do stwierdzania określonych praw związanych z własnością nieruchomości. Owa ewidencja rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające, zaś jej zapisy nie są źródłem praw do nieruchomości. Z tych też względów oraz na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.