III SA/Lu 357/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Sędziowie: Sędzia WSA Robert Hałabis Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. I. na akt Starosty z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu I. uchyla zaskarżony akt; II. uznaje obwiązek Starosty dokonania zwrotu na rzecz A. I. kwoty [...]zł ([...] złotych) za wydanie karty pojazdu [...] dla pojazdu marki A. o numerze rejestracyjnym [...] oraz) oraz kwoty [...]zł ([...] złotych) za wydanie karty pojazdu [...] dla pojazdu marki B. o numerze rejestracyjnym [...]; III. zasądza od Starosty na rzecz A. I. [...] zł ([...] złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. W piśmie [...] kwietnia 2020 r. A. I. (dalej jako "skarżący") zwrócił się do Starosty o zwrot nadpłaconej kwoty [...]zł z tytułu opłaty za wydanie karty pojazdu nr [...] dotyczącej pojazdu marki [...], numer rejestracyjny [...] oraz karty pojazdu nr [...] dotyczącej pojazdu marki [...], numer rejestracyjny [...] W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...], Starosta (dalej jako "organ") odmówił zwrotu części opłaty za wydanie kart pojazdów. Organ stwierdził, że opłata została naliczona i pobrana prawidłowo, na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), dalej jako "rozporządzenie". Podniósł również, że dochodzenie przed sądami powszechnymi zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jako świadczenia nienależnego podlega 10-letniemu przedawnieniu. W dwóch skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wniesionych oddzielnie dla każdego pojazdu, A. I. (dalej jako "skarżący") wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu Starosty z dnia [...] maja 2020 r., uznanie obowiązku Starosty dokonania zwrotu na rzecz skarżącego części opłat za wydanie kart pojazdów w wysokości [...] zł za każdy pojazd oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie przepisów: - art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a."; - § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu w sytuacji niezgodności tej regulacji z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110 z późn. zm.), dalej jako "Prawo o ruchu drogowym" oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP; - art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), który sprzeciwia się opłacie związanej z wydaniem pierwszej karty pojazdu sprowadzonego z innego państwa członkowskiego. - prawa materialnego poprzez niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika, że organ krajowy stosujący prawo jest obowiązany pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową, a w stanie faktycznym sprawy sprzeczny z art. 90 akapit pierwszy TWE, przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W odpowiedzi na skargi Starosta wniósł o oddalenie skarg. Organ powołał się na art. 67 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 ustawy, nieuregulowanych w ustawie o finansach publicznych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Stosownie do treści art. 79 § 2 Ordynacji podatkowej prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasa po terminie przedawnienia zobowiązania podatkowego. Według Starosty mając na uwadze art. 70 § 2 Ordynacji podatkowej zobowiązanie do zapłaty za karty pojazdów przedawniło się z upływem 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Termin zobowiązania zapłaty za karty pojazdów upłynął 31 grudnia 2009 r. Skargi zostały zarejestrowane pod sygn. akt [...] oraz [...] i postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r., na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.", zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt [...]. Obie skargi dotyczą bowiem tego samego aktu organu administracji, nie mogą być zatem rozpoznawane oddzielnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skargi dotyczą aktu starosty polegającego na odmowie zwrotu część opłaty, jaką skarżący uiścił za wydanie kart pojazdów o numerach rejestracyjnych: [...] oraz [...], przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Materialnoprawną podstawą pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu stanowił przepis art. 77 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. Natomiast w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 77 ust. 4 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym, zawierającej upoważnienie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu, opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 500 zł. Rozporządzenie to stanowiło podstawę pobrania od skarżącego przez organ rejestrujący opłaty za kartę pojazdu w określonej wysokości. Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym i art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP; równocześnie odroczył termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał wskazał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem, niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi – daninę publiczną o charakterze podatkowym. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że naruszenie prawa przez organ administracji publicznej polegało w niniejszej sprawie na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie kart pojazdów, pobranych na podstawie przepisu rozporządzenia, który jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP oraz z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym, obowiązujących w dacie pobrania opłaty. Stwierdzenie naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy sprawia, że skargi należało uwzględnić. W konsekwencji zaskarżony akt należało uchylić na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd w wyroku może uznać uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa. Jak wywiedziono wyżej, sprawa odmowy zwrotu opłaty jako dotycząca obowiązku publicznoprawnego ma swoje źródło w przepisach regulujących obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu, tj. art. 77 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia z 28 lipca 2003 r. Skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to podmiot, którego obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma prawo żądać aby sąd orzekł o jego istnieniu lub nieistnieniu (art. 146 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie sąd uznając obowiązek organu zwrotu skarżącemu części opłaty za karty pojazdów i ustalając wysokość części podlegającej zwrotowi w kwocie [...] zł za każdy pojazd, kierował się treścią wyżej wymienionego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r. Uiszczona przez skarżącego kwota [...] zł za wydanie każdej karty pojazdu była zawyżona, gdyż opłata winna uwzględniać wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją, o których mowa w art. 77 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym. Powyższe uzasadnia obowiązek organu, który pobrał opłatę, zwrotu skarżącemu różnicy pomiędzy opłatą pobraną a należną z uwzględnieniem wytycznych zawartych w powołanym przepisie. Pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi jest § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 marca 2016 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu oraz jej wtórnik (Dz. U. z 2016 r., poz. 457), zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł. Zatem różnica pomiędzy kwotą [...] zł (opłatą uiszczoną przez skarżącego za kartę pojazdu) a kwotą [...] zł (opłatą pobieraną na podstawie rozporządzenia z 2016 r.) wynosi [...] zł. Dodatkowym argumentem przemawiającym za taką interpretacją jest też fakt, że w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. opłata przewidziana za wydanie wtórnika karty pojazdu wynosiła także [...] zł. Kwota w tej samej wysokości wyznaczona została też za wydanie wtórnika karty pojazdu w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2016 r. Odnosząc się do zarzutu organu dotyczącego przedawnienia roszczeń o zwrot opłaty, należy zwrócić uwagę, że orzecznictwo dopuszcza alternatywną drogę dochodzenia tego rodzaju roszczeń: przed sądami powszechnymi (uchwała Sądu Najwyższego z 16 maja 2007 r., sygn. akt III CZP 35/07, OSNC 2008, nr 7-8, poz. 72) oraz przed sądami administracyjnymi (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07). Sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu z zakresu administracji publicznej, polegającego na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu. Z punktu widzenia tej oceny, całkowicie nieistotne pozostają kwestie cywilnoprawnych regulacji dotyczących przedawnienia roszczeń. Zagadnienie to może mieć znaczenie w przypadku skorzystania z drogi dochodzenia roszczenia przed sądem powszechnym, ale nie wpływa na ocenę legalności aktu administracyjnego. Upływ czasu mógłby być brany pod uwagę przez sąd administracyjny tylko w przypadku istnienia administracyjnoprawnych regulacji wprowadzających materialne terminy realizacji roszczeń, jak np. w przypadku zwrotu nadpłaty podatku. W przypadku roszczenia o zwrot nadpłaconej kwoty opłaty za wydania karty pojazdu takich regulacji brak. Podkreślić należy, że okoliczność uiszczenia przez skarżącego opłaty w wysokości [...] zł za wydanie karty pojazdu nr [...] oraz [...] zł za wydanie karty pojazdu nr [...] nie budzi wątpliwości. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I i II sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się kwota należnego wpisu od skargi ([...] zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ([...] zł) oraz wynagrodzenia adwokata ([...] zł), ustalone jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 z późn. zm.). Orzekając o kosztach postępowania sąd miał uwadze, że odmowa zwrotu opłaty uiszczonej za wydanie kart dwóch pojazdów nastąpiła jednym aktem Starosty z [...] maja 2020 r. Nie było zatem uzasadnione wnoszenie przez tę samą osobę dwóch odrębnych skarg. W ocenie sądu wniesienie dwóch skarg na jeden akt miało na celu zwiększenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego (por. postanowienie NSA dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt I OZ 48/16). Stąd też sąd uznał, że uzasadnionym było zasądzenie zwrotu kosztów postępowania odpowiadających kwocie jednego wpisu od skargi (drugi uiszczony wpis od skargi podlega zwrotowi), jednej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kosztów zastępstwa procesowego w jednej sprawie. Sprawa niniejsza rozpoznana została w postępowaniu uproszczonym na podstawie przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W skardze skarżący zgłosił wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Starosta nie złożył w terminie czternastu dni wniosku o przeprowadzenie rozprawy.