III SA/Lu 360/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi S. L. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa L. z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] zezwalającą M. S. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej: K. – W.. Z akt sprawy wynikało, iż wnioskiem z dnia 20 czerwca 2012 r. M. S. wystąpiła o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej K.-W.. Decyzją Marszałka Województwa L. z dnia [...] listopada 2013 r. odmówiono wydania zezwolenia z uwagi na to, iż w świetle art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym, projektowana linia regularna stanowiłaby zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. Decyzją znak [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy powyższą decyzję organu z dnia 12 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt III SA/Lu 416/14 oddalił skargę na ww. decyzję SKO w L.. Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 486/15 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Lublinie, decyzję SKO w L. oraz decyzję organu I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie dokonano wadliwej wykładni art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym. Pominięto bowiem fakt, że tylko niszcząca konkurencja stanowi zagrożenie dla istniejących już linii regularnych. W toku ponownego rozpatrywania sprawy przez organ strona przedłożyła w dniu 5 kwietnia 2017 r. poprawiony projekt rozkładu jazdy dostosowany do aktualnie istniejącego stanu w zakresie m.in. zarządzających przystankami. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak: [...] Marszałka Województwa M. uzgodniono wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii K. - L. - W.. Organ I instancji pozytywnie załatwiając wniosek M. S. (decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r.) wskazał między innymi, iż w niniejszej sprawie zobowiązany był - na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - do uwzględnienia przyjętego przez Naczelny Sąd Administracyjny znaczenia przepisu art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym. Ustalony zaś stan faktyczny sprawy nie dawał postaw do odmowy wydania zezwolenia. Kolizyjne kursy (dwa odjazdy z przystanku pośredniego w L.) proponowane przez M. S. stanowią niewielki procent w stosunku do ilości wszystkich odjazdów na odcinku L. - W.. Wprowadzenie tych kursów nie będzie stanowić niszczącej konkurencji dla przewoźników realizujących przewozy na tej linii. Przewoźnik, z którym następowały kolizje dokonał w 2015 r. zmiany rozkładu jazdy, wydłużając część kursów do N. D. M. ([...]), zmienił docelową grupę potencjalnych pasażerów. Od powyższej decyzji odwołanie wniosło S. L.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu sprawy utrzymało w mocy decyzję organu I instancji i wyjaśniło, że zgodnie z ustawą o transporcie drogowym, wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. Stosownie do art. 20 ust. 1 ww. ustawy, w zezwoleniu określa się w szczególności: 1) warunki wykonywania przewozów; 2) przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów; 3) miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób. W myśl ust. 1 a powyższego artykułu, załącznikiem do zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązujący rozkład jazdy. Przepis art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy, stanowi, że organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku gdy projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. Kolegium argumentowało dalej, że decyzja organu I instancji, uwzględnia stanowisko NSA zaprezentowane w wyroku z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 486/15 i odpowiada prawu. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wskazało, iż nietrafny jest zarzut naruszenia art. 7 i art 77 § 1 k.p.a. Reprezentujący S. profesjonalny pełnomocnik nie wskazał na czym naruszenie ww. przepisów miałoby polegać. Organ I instancji, czyniąc zadość wymogom art. 10 § 1 k.p.a. zapewnił uczestnikowi postępowania czynny udział w postępowaniu. Pisma procesowe w sprawie organ kierował na adres pełnomocnika S. r.pr. P. S.. W dniu 26 maja 2017 r. odebrał on korespondencję zawierającą skarżoną decyzję, przy czym dane na kopercie zawierały uszczegółowienie co do osoby adresata, poprzez wskazanie, iż jest on pełnomocnikiem S.. Jeżeli stosunek pełnomocnictwa ustał, pełnomocnik powinien był odmówić przyjęcia korespondencji, z podaniem przyczyny odmowy. W każdym jednak razie winien on poinformować organ o wypowiedzeniu pełnomocnictwa, czego nie uczynił. Nie uczyniło tego również samo S., ani też nowy pełnomocnik. Wniesienie przez tego ostatniego odwołania od decyzji (w ustawowym terminie biegnącym od daty doręczenia decyzji r.pr. P. S.) świadczy o tym, że dowiedział się o jej wydaniu i zapoznał się z treścią rozstrzygnięcia. S. L. z siedzibą w L. wniosło skargę, w której domagało się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz decyzji Marszałka Województwa L. z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] S. zarzuciło naruszenie: - art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania oraz brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego, brak przeprowadzenia niezbędnych dowodów w sprawie, a w konsekwencji błędne uznanie, że w sprawie nie doszło do pominięcia uczestnika postępowania, zgłaszającego na etapie odwołania zarzuty w tym zakresie; - art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa oraz ich kultury prawnej, poprzez pomięcie aktywności uczestnika zmierzającej do wyjaśnienia wszystkich wątpliwości co prawidłowości doręczenia przesyłek na adres byłego pełnomocnika uczestnika; - art. 10 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego przed organem II instancji, w związku zarzutami sformułowanymi w odwołaniu oraz brak adnotacji w aktach sprawy przyczyn odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę, SKO w L. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja zezwalająca M. S. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, nie narusza przepisów prawa. Z uwagi na charakter sporu należy podnieść, że zasady podejmowania i wykonywania krajowego transportu drogowego określa ustawa o transporcie drogowym (art. 1 ust. 1 pkt 1). W świetle art. 4 ust. 1 ustawy, krajowy transport drogowy jest definiowany jako podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g/ ustawy, wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia - w krajowym transporcie drogowym - wydanego, w zależności od zasięgu tych przewozów odpowiednio przez: marszałka województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy, w zezwoleniu określa się w szczególności: 1) warunki wykonywania przewozów; 2) przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów; 3) miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób. Powyższe uregulowanie w ust.1a określa, że załącznikiem do zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązujący rozkład jazdy. Stosownie do art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a/ ustawy, organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1, mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w przypadku, gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. Przechodząc do szczegółowych rozważań trzeba w pierwszej kolejności podnieść, że w niniejszej sprawie w wyroku z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 486/15 Naczelny Sąd Administracyjny dokonując wykładni przepisu art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a/ ustawy o transporcie drogowym jednoznacznie wyjaśnił, że tylko niszcząca konkurencja stanowi zagrożenie dla istniejących już linii regularnych. Orzekające w sprawie organy prawidłowo ustaliły, że brak było podstaw do odmowy wydania wnioskowanego przez M. S. zezwolenia, w sytuacji, kiedy kolizyjne kursy (dwa odjazdy z przystanku w L.) stanowiły niewielką część w porównaniu do ilości wszystkich odjazdów na odcinku L. – W. i tym samym nie można mówić, że podjęcie przez wnioskodawczynię działalności w zakresie przewozów będzie niszczącą konkurencją dla dotychczasowych przewoźników. Wnioskodawczyni ubiegała się o uzyskanie zezwolenia na wykonywania przewozów na linii K. – W.. W realiach niniejszej nie sposób powiedzieć, że wprowadzenie tych kursów miałoby stanowić o niszczącej konkurencji dla przewoźników realizujących przewozy na tejże linii. Oznacza to, że zaskarżona decyzja (będąca rozstrzygnięciem korzystnym dla M. S. - uczestniczki postępowania sądowego), nie narusza przepisów prawa materialnego, regulujących zasady wydawania zezwoleń. Bezspornym jest w sprawie, że wymagane ustawą o transporcie drogowym warunki do uzyskania zezwolenia zostały spełnione przez M. S.. Strona skarżąca twierdzi, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów proceduralnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie są zasadne zarzuty i wnioski skargi, że w przeprowadzonym postępowaniu pominięto skarżące S. jako uczestnika postępowania administracyjnego i nie zapewniono mu czynnego udziału w sprawie. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem organu z dnia [...] lipca 2013 r. S. L. zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu (k.565 akt adm.). Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu administracyjnym na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.). Przepis ten nie oznacza w realiach niniejszej sprawy, że dopuszczalnym jest stawianie interesów uczestnika postępowania nad uprawnieniami wnioskodawcy i jednocześnie strony postępowania, która uzyskała po przeprowadzeniu postępowania przez organ pozytywne rozstrzygnięcie załatwiające wniosek o wydanie zezwolenia. Skarżące S. przyznaje w skardze, że wspierało stronę postępowania w uzyskaniu wnioskowanego zezwolenia mając na względzie przede wszystkim interes społeczny oraz kwestionowało rozstrzygnięcia administracyjne, odmawiające wnioskodawcy wydania zezwolenia ze względu na hipotetyczne zagrożenia dla innych przewoźników. Należy zgodzić się ze stanowiskiem, że S. miało prawo do wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów i zgłoszonych żądań przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez Marszałka Województwa L.. Nie zwalniało to jednak S. L. od podjęcia w tym kierunku stosownych czynności. Z akt sprawy wynika, że decyzja organu I instancji z dnia [...] czerwca 2017 r. została doręczona w dniu 12 czerwca 2017 r. (k.855 akt adm.) pełnomocnikowi S. [...] i nowy jego pełnomocnik w dniu 26 czerwca 2017 r. wniósł odwołanie od tej decyzji (k.865 akt adm.). W tych okolicznościach jako niezasadny uznać należy zarzut, że organ pominął aktualnego pełnomocnika S. i w ten sposób "naruszył zasadę ogólną zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu i takie naruszenie przepisów postępowania mogłoby stanowić podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa". Organ I instancji kierował korespondencję na adres byłego pełnomocnika, ponieważ nie wiedział o tym, że P. S. nie przysługuje (od lutego 2015 r.) prawo do reprezentowania S.. Oficjalna informacja na ten temat, pochodząca od dotychczasowego pełnomocnika wpłynęła do organu I instancji dopiero w dniu 11 lipca 2017 r. (k.32 akt adm.). Decyzję organu I instancji w świetle zamieszczonej na niej adnotacji "wysłano" w dniu 2 czerwca 2017 r. (k.842 akt adm.). W dniu 9 czerwca 2017 r. Marszałek Województwa L. został powiadomiony o ustanowieniu przez S. L. nowego pełnomocnika, który będzie działał w sprawie (k.862 akt adm.) W tych okolicznościach skarga niezasadnie zarzuca, że z powodu naruszenia między innymi przepisów art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez brak wyczerpującego zebrania oraz zaniechanie rozpatrzenia całego materiału dowodowego – doszło do wydania przez Kolegium wadliwej decyzji administracyjnej. Podobnie należy ocenić zarzut, że z powodu naruszenia art. 8 oraz art. 10 § 1 i § 3 k.p.a. zaskarżona decyzja Kolegium i poprzedzająca ją decyzja Marszałka Województwa L. z dnia [...] czerwca 2017 r. podlegać powinny uchyleniu. Ubocznie trzeba zasygnalizować, że decyzja organu I instancji zawiera bardzo dokładne uzasadnienie ilustrujące stan faktyczny i prawny sprawy. Z tych wszystkich względów skargę pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić na mocy art. 151 p.p.s.a.