III SA/Lu 361/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Asesor WSA Małgorzata Fita, Protokolant Ewa Lachowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 października 2006r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], wydaną na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r., nr 90, poz. 575 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. P. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej narządu słuchu, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego zarzuty skarżącego co do tego, że nie zgadza się on z treścią orzeczenia lekarskiego Instytutu Medycyny Pracy o braku podstaw do rozpoznania u niego zawodowego uszkodzenia słuchu, mimo, iż przepracował w swoim zawodzie 38 lat, nie mogą być uwzględnione. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z przepisem § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) "przy zgłaszaniu podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzeniu chorób zawodowych uwzględnia się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanym dalej – narażeniem zawodowym". Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zauważył, że z kart narażenia zawodowego wynika, iż skarżący w czasie pracy w jednostkach organizacyjnych PKP LHS Sp. z o.o na stanowiskach młodszego maszynisty i maszynisty narażony był na hałas przekraczający największe dopuszczalne natężenie. W jednostce orzeczniczej pierwszego stopnia tj. w poradni Chorób Zawodowych WOMP , choroby zawodowej u skarżącego nie rozpoznano. Z wydanego w tej sprawie orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. oraz opinii uzupełniającej do tego orzeczenia, nadesłanej wraz z pismem z dnia [...] maja 2006 r. wynika, że nie było podstaw do rozpoznania ubytku słuchu wymienionego w pozycji 21 załącznika do rozporządzenia. Choroby zawodowej u skarżącego nie rozpoznano również w jednostce orzeczniczej II stopnia tj. w Instytucie Medycyny Pracy , upoważnionej na podstawie § 5 ust. 3 powołanego rozporządzenia do wykonywania ponownych badań pracowników, którzy nie zgadzają się z treścią orzeczenia jednostki orzeczniczej pierwszego stopnia. Jak wynika z orzeczenia lekarskiego nr [...] Instytutu Medycyny Pracy z dnia [...] marca 2006 r. u skarżącego rozpoznano ubytek słuchu typu pozaślimakowego, który nie jest wymieniony w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, a tym samym nie spełnia warunków określonych w cytowanym § 2 ust. 1 cytowanego rozporządzenia definiującym chorobę zawodową. Organ odwoławczy biorąc powyższe pod uwagę stwierdził, że zaskarżona decyzja Państwowego Powiatowego Inspektor Sanitarnego jest prawidłowa pod względem merytorycznym i oparta została na właściwych podstawach prawnych. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł J. P. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podnieść, że w myśl przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeśli przepisy ustawy szczególnej nie stanowią inaczej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć należy, że zgodnie z przepisem § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz.1115) przy zgłaszaniu podejrzenia, rozpoznawaniu i stwierdzaniu chorób zawodowych uwzględnia się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organy obu instancji ustaliły, że u skarżącego rozpoznano ubytek słuchu typu pozaślimakowego, który nie jest wymieniony w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do cyt. rozporządzenia, a tym samym nie spełnia on warunków określonych w § 2 ust. 1 tego rozporządzenia definiującym chorobę zawodową. Podkreślić jednak należy, że prawidłowe rozstrzygniecie wniosku skarżącego uzależnione było przede wszystkim od dokładnego ustalenia stanu faktycznego, co wymagało zgromadzenia materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a następnie wszechstronnego rozpatrzenia i oceny tego materiału, w myśl zasad określonych w przepisach art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, postępowanie prowadzone przez organ I instancji naruszało wyżej wymienione zasady procesowe, a organ odwoławczy uchybień tych nie wyeliminował. Jest bezsporne, że Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w orzeczeniu z dnia [...] grudnia 2005 r. stwierdził występowanie u skarżącego obustronnego, odbiorczego ubytku słuchu, jednakże orzeczenie to nie zawierało ustalenia, co do tego, czy ów ubytek ma charakter ślimakowy, czy też pozaślimakowy, przy czym charakter ubytku słuchu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia żądania strony. Jak bowiem wynika z regulacji przyjętej w załączniku do cyt. rozporządzenia – Wykazie chorób zawodowych – za chorobę zawodową uznaje się obustronny trwały ubytek słuchu jedynie typu ślimakowego, nie zaś pozaślimakowego. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy okoliczności tej nie wyjaśnił, poprzestając na stwierdzeniu, iż rozpoznany ubytek słuchu nie może być związany z pracą zawodową z uwagi na to, że skarżący "od 1996 r. nie pracował w narażeniu na hałas ponadnormatywny" (k. 11 akt administracyjnych). Na skutek odwołania skarżącego od tego orzeczenia, Instytut Medycyny Pracy w orzeczeniu lekarskim z dnia [...] marca 2006 r. stwierdził, iż u skarżącego występuje obustronny, odbiorczy ubytek słuchu typu pozaślimakowego. Ponadto w ocenie Instytutu z analizy narażenia zawodowego wynika, iż skarżący od 1996 r. nie pracował w narażeniu na hałas ponadnormatywny, co – wobec badań audiometrycznych z lat 1999 i 2001, nie wykazujących ubytków kwalifikujących do uznania choroby zawodowej – oznacza, że "stwierdzona obecnie progresja niedosłuchu nie jest spowodowana działaniem hałasu przekraczającego normy higieniczne" (k. 14 akt administracyjnych). Po wydaniu tego orzeczenia lekarskiego organ I instancji uzupełnił postępowanie dowodowe, w wyniku czego ustalił, że skarżący pracował w warunkach narażenia na hałas ponadnormatywny także po roku 1996 – do maja 2003 r., na co wskazał wprost we wniosku z dnia [...] kwietnia 2006 r. skierowanym do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy , dotyczącym ponownego rozpoznania sprawy i ewentualnej zmiany orzeczenia lekarskiego (k. 28 akt administracyjnych). W opinii uzupełniającej (k. 29 akt administracyjnych) Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy stwierdził, że nie znajduje podstaw do zmiany swojego orzeczenia, gdyż "charakter stwierdzonego ubytku słuchu nie spełnia warunków wymaganego kryterium choroby zawodowej (21 pkt wykazu chorób zawodowych)". W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że organy obu instancji nie mogły poprzestać na biernym zaakceptowaniu opinii uzupełniającej lekarza Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy , gdyż w ten sposób zaniechały dokładnego ustalenia stanu faktycznego, co stanowi naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. Jest przecież oczywiste, że uzupełniająca opinia lekarza Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy obarczona jest poważną wadą, gdyż wydający tą opinię poprzestał jedynie na kategorycznym stwierdzeniu o braku podstaw do zmiany wcześniejszego orzeczenia tego Ośrodka, nie odpowiadając na żadne z zagadnień wskazanych w piśmie organu I instancji, którym zlecono wydanie opinii uzupełniającej. Jest to istotne uchybienie, które dyskwalifikuje przydatność tej opinii dla rozstrzygnięcia sprawy. Jakkolwiek więc organ I instancji z należytą starannością podjął działania w celu uzupełnienia materiału dowodowego, po ujawnieniu się nowych okoliczności dotyczących okresu narażenia skarżącego na hałas ponadnormatywny w środowisku pracy, to nie był w tym zakresie konsekwentny. Przyjęta bowiem za podstawę ustaleń faktycznych opinia lekarza Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy nie dostarczyła wymaganych wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 k.p.a.), jak też nie zawierała stosownego uzasadnienie, który to brak uniemożliwia prawidłową ocenę jej mocy dowodowej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy usunie stwierdzone wyżej uchybienie w zakresie opinii biegłego, biorąc przy tym pod uwagę konieczność dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy zarówno co do charakteru ubytku słuchu skarżącego, jak i co do tego, czy postępujący niedosłuch skarżącego mógł być także spowodowany pracą w warunkach narażenia na nadmierny hałas. Jest oczywiste, że ustalenia w tym zakresie będą wymagać wiadomości specjalnych, a więc przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, przy czym organ administracji nie ograniczy się li tylko do tego dowodu ale także dopuści inne dowodu przydatne do wyjaśnienia sprawy, a w szczególności dokumentację medyczną skarżącego w zakresie niedosłuchu skarżącego. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie dowodowe zapewni realizację obowiązku określonego w art. 7 k.p.a. W następnej kolejności organ administracji oceni na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, z uwzględnieniem zasady, że żaden dowód nie ma mocy wiążącej, w tym też i opinia wydana w trybie art. 84 § 1 k.p.a. Jakkolwiek bowiem niezbędnym – co do zasady – dowodem w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez lekarza uprawnionej jednostki orzeczniczej, to orzeczenie takie jest tylko jednym z dowodów w sprawie i podlega ocenie organu administracji, stosownie do obowiązujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych też względów oraz na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.