III SA/Lu 363/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Fita,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Asystent sędziego Adam Traczyk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 lutego 2011 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania należności za holowanie i dozór pojazdów 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]; 2) zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz M. S. kwotę [...] (trzy tysiące sto siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 11 czerwca 2010 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) - po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania należności za holowanie i dozór pojazdów za okres od dnia ich usunięcia z drogi do dnia przejścia własności na rzecz Skarbu Państwa, Dyrektor Izby Skarbowej w L. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w T. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r., powołując się na art. 130 a ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. nr 98, poz. 602 ze zm.), dalej jako ustawa, odmówił przyznania należności za holowanie i dozór pojazdów usuniętych z drogi w latach 2000 – 2008 r., za okres od dnia ich usunięcia z drogi do dnia przejścia własności na rzecz Skarbu Państwa. Skarżący w zażaleniu na to postanowienie podniósł zarzut naruszenia i błędnej interpretacji art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z związku z § 6 ust. 1 i § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50 poz. 449), dalej jako rozporządzenie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, oraz o przyznanie i wypłatę należnych kosztów związanych z holowaniem i parkowaniem pojazdów zabezpieczonych na polecenie Komendy Powiatowej Policji w T. na podstawie art. 130 a ustawy. Dyrektor Izby Skarbowej nie uwzględnił zażalenia i wskazał, że na mocy art. 130 a ust. 10 ustawy, pojazdy są usuwane z drogi przez podmioty, które są w tym celu wyznaczone przez właściwego starostę. Zarówno odholowanie, jak i utrzymanie pojazdu na parkingu strzeżonym jest odpłatne, ale odbywa to się na koszt właściciela. Dopiero przejście pojazdu na własność Skarbu Państwa na mocy decyzji właściwego Naczelnika Urzędu Skarbowego powoduje, że koszty powstałe od tego momentu ponoszone są przez Skarb Państwa. Przed upływem tego terminu wszelkie prawa do pojazdu posiadał dotychczasowy właściciel, a więc i obowiązki związane z jego posiadaniem obciążają właśnie jego. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę, w której zarzucił: - naruszenie art. 130a ustawy poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że podmiot prowadzący parking może dochodzić należności pieniężnych bezpośrednio od właściciela usuniętego pojazdu, - art. 6 w zw. z art. 1 pkt 86 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2001 r. nr 129 poz. 1444) poprzez ich niezastosowanie i błędne uznanie, że do oceny skutków prawnych zdarzeń zaistniałych przed dniem 1 stycznia 2002 r. należy stosować art. 130a ustawy, w sytuacji, gdy wówczas przepis ten jeszcze nie obowiązywał; albowiem do dnia 31 grudnia 2001 r. usuwanie pojazdów i ich parkowanie odbywało się na podstawie art. 129 ust 2 pkt 10 lit a-g ustawy i stosownej umowy. - art. 77 ust 2 i 45 ust 1 Konstytucji RP polegające na ich niezastosowaniu i uznaniu, że skarżący może domagać się zwrotu kosztów od właściciela pojazdu, (które to roszczenie nie może być realizowane wskutek niedopuszczalności drogi sądowej w postępowaniu cywilnym), w sytuacji, gdy ustawa nie może zamykać drogi sądowej dla dochodzenia naruszonych wolności lub praw, - art. 32 ust 1 i 2 Konstytucji RP polegające na ich niezastosowaniu i przyjęciu, że decyzja o odmowie wypłaty środków nie narusza podstawowych praw konstytucyjnych (równości, proporcjonalności), podczas gdy porządek konstytucyjny nakazuje uzasadnianie różnicowania równych albo równego traktowania nierównych, zaś zachowania przeciwne stanowią dyskryminację obywatela w życiu gospodarczym; - art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z § 1 i 3 pkt 2b, § 4 ust 1 i 2, § 6 ust 1, § 12 ust 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez ich niezastosowanie - art. 262 § 1 pkt 1 i 2, oraz art. 264 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nie orzeczenie o kosztach wynikłych z winy właściciela pojazdu oraz poniesionych w jego interesie przez Skarb Państwa, jak również zaniechanie ustalenia wysokości kosztów postępowania, wskazania osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminu i sposobu ich uiszczenia; - art. 11, art. 107 § 3, art. 128, art. 140 i art. 144 k.p.a. polegające na zaniechaniu wszechstronnego ustosunkowania się do zarzutów i okoliczności podnoszonych w zażaleniu, jak również "braku rozpoznania sprawy w aspekcie szerszym niż wynikało to z zarzutów oraz okoliczności podniesionych w zażaleniu"; - art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. polegające na zaniechaniu przeprowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów państwa oraz mający na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w L. Ośrodek Zamiejscowy w Z. oraz postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. i przekazanie sprawy organom administracyjnym do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 28 października 2010 r. sąd zawiesił postępowanie na skutek uzyskania informacji, że skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 15 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 542/09 na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, dotyczące interpretacji przepisów mających bezpośrednio zastosowanie w sprawie. W dniu 29 listopada 2010 r. w sprawie o sygn. I OPS 1/10 Naczelny Sąd Administracyjny podjął stosowną uchwałę w sprawie przedstawionego zagadnienia prawnego. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 6 grudnia 2010 r. podjął zawieszone postępowanie i rozpoznał sprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Badając legalność zaskarżonego postanowienia, należy ocenić je w aspekcie przepisów obowiązujących w dacie jego wydania. Stosownie do art. 130a ust. 10 ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 czerwca 2009 r. (zob. pkt II wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. P 4/06 – Dz. U. Nr 100, poz. 649 oraz uzasadnienie – OTK-A 2008/5/76) – pojazd usunięty w trybie określonym w ust. 1 lub 2 i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodzi na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy. Przez pewien okres czasu w orzecznictwie dominował pogląd, że początkowym terminem ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów związanych ze sprawowaniem dozoru za pojazd jest data upływu sześciomiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 130 a ust. 10 ustawy (zob. np. wyroki NSA: z dnia 7 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1141/08; z dnia 8 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1184/05). Radykalny zwrot w judykaturze nastąpił w związku z podjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. I OPS 1/10 (LEX nr 621105). W myśl tej uchwały: "Jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi (...) nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449)". Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości powyższe stanowisko, przyjmując za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że nie ma racjonalnych przesłanek, aby w okresie poprzedzającym przejście pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, stosunek prawny powstały wskutek umieszczenia pojazdu w trybie administracyjnym na wyznaczonym przez starostę parkingu różnie kwalifikować w zależności od tego czy właściciel odbierze pojazd, czy też nie odbierze go w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia z drogi. "Istota regulacji dotyczącej usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami wynika z tego, że jest to wykonywanie zadania publicznego o charakterze administracyjnoprawnym, które jest wykonywane przez organy administracji publicznej, ale w części także przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Skoro zatem zadanie to jest wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki także z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków. Jakkolwiek, co do zasady, należne wynagrodzenie i zwrot kosztów obciąża właściciela pojazdu, to jednak w sytuacji, gdy właściciel nie odbierze pojazdu i nie uiści tych należności, nie można pozbawić jednostki wykonującej zlecone jej zadanie publiczne należnego wynagrodzenia i zwrotu poniesionych kosztów". Z tych względów uznać trzeba, że organy obu instancji przyjmując wadliwą wykładnię art. 130a ust. 10 ustawy, nie dokonały elementarnych ustaleń w zakresie oceny żądania strony co do wysokości koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu w okresie 6 miesięcy od dnia usunięcia pojazdów z drogi (art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z § 3 pkt 1 lit. c) cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r.). Skoro zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie pierwszoinstancyjne zapadły z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego oraz postępowania (art. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przeto podlegają one uchyleniu. Powyższe uchybienia uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę, organy dostosują się do powyższych wskazań, a nadto uwzględnią następujące uwagi. Do czasu wejścia w życie pkt II sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. P/06 – postępowanie, poczynając od momentu usunięcia pojazdu z drogi, a kończąc na procedurze likwidacyjnej było kilkuetapowe. 1) Pierwsza faza dotyczyła postępowania prowadzonego przez właściwe organy. Rozpoczynała się od wydania dyspozycji usunięcia lub przemieszczenia pojazdu z drogi, a kończyła na umieszczeniu pojazdu na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie (art. 130a ust. 4 i ust. 5c ustawy). 2) Druga faza uruchamiana była w przypadku nieodebrania pojazdu przez właściciela w terminie 6 miesięcy od dnia jego usunięcia i kończyła się wydaniem decyzji przez naczelnika właściwego urzędu skarbowego o przejęciu pojazdu na rzecz Skarbu Państwa (art. 130a ust. 10 ustawy i § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów - Dz. U. Nr 191, poz. 1377 ze zm.). 3) Trzecia faza związana była z żądaniem podmiotu prowadzącego parking, dotyczącym przyznania należności, o których mowa w art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Decyzja o przejęciu pojazdu na rzecz Skarbu Państwa miała wprawdzie charakter deklaratoryjny, ale bez takiej decyzji nie można było stosować § 3 cyt. wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. Ustawa z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018 ze zm. – zwana dalej ustawą nowelizującą ustawy), wprowadziła istotne zmiany przepisów ustawy. Art. 130a ust. 10 ustawy w nowym brzmieniu stanowi, że starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu (...). Stosownie zaś do art. 130a ust. 10e ustawy – sąd orzeka o przepadku pojazdu na rzecz powiatu, po stwierdzeniu zaistnienia określonych przesłanek ustawowych. W myśl art. 130a ust. 10h zdanie 2 ustawy – decyzję o zapłacie kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu wydaje starosta. Przepisy przejściowe ustawy nowelizującej ustawy przewidują, że jeżeli do czasu jej wejścia w życie, nie nastąpiło przejście własności pojazdu na rzecz Skarbu Państwa w myśl art. 130a ust. 10 w dotychczasowym brzmieniu, wówczas starosta występuje do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu (art. 10, art. 11 i art. 12 ust. 2). Stosownie zaś do art. 12 ust. 1 ustawy – postępowania w sprawach przejęcia na rzecz Skarbu Państwa własności pojazdów nieodebranych przez uprawnione osoby w terminie określonym w art. 130 a ust. 10 ustawy zmienionej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się, a sprawy przekazuje się właściwym starostom. Przepis art. 11 stosuje się odpowiednio. Żaden przepis ustawy nowelizującej ustawę Prawo o ruchu drogowym nie reguluje jednak sposobu procedowania w przypadku niezakończenia postępowań prowadzonych przez organ egzekucyjny, w związku z żądaniem podmiotu prowadzącego parking, dotyczącym przyznania kosztów przechowywania pojazdów. Należy jednak przyjąć, (a contrario do przepisów art. art. 10 - 12 ustawy nowelizującej ustawy), że w sytuacji, gdy przed wejściem w życie ustawy nowelizującej ustawę Prawo o ruchu drogowym istniała ostateczna decyzja o przejęciu pojazdu na rzecz Skarbu Państwa i wszczęto postępowanie dotyczące przyznania wynagrodzenia za dozór nad pojazdem, to organem uprawnionym do prowadzenia tego postępowania jest w dalszym ciągu właściwy organ egzekucyjny, a nie starosta. Przesłanką determinującą ustalenie właściwego organu prowadzącego tego rodzaju postępowanie (starosta, czy też naczelnik urzędu skarbowego) jest bowiem to, jaki podmiot stał się właścicielem pojazdu nieodebranego w ustawowym terminie przez poprzedniego właściciela (powiat, czy też Skarb Państwa). Dalszy sposób postępowania w przedmiotowej sprawie (rozstrzygnięcie merytoryczne lub formalne) uzależnione jest od ustalenia, czy pojazdy, za dozór których skarżący domagają się przyznania zwrotu koniecznych wydatków i wynagrodzenia, stały się własnością Skarbu Państwa przed wejściem w życie ustawy nowelizującej ustawy. W przedmiotowej sprawie zachodzi zatem również konieczność potwierdzenia, czy przesądzające o tym decyzje właściwych organów - Naczelników Urzędów Celnych, zgromadzone w aktach, stały się ostateczne przed wspomnianą nowelizacją. Przesłanką determinującą ustalenie właściwego organu prowadzącego tego rodzaju postępowanie (starosta, czy też naczelnik urzędu skarbowego) jest bowiem to, jaki podmiot stał się właścicielem pojazdu nieodebranego w ustawowym terminie przez poprzedniego właściciela (powiat, czy też Skarb Państwa). Mając powyższe na uwadze należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II sentencji uzasadnia art. 200 p.p.s.a.