III SA/Lu 368/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Referent Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi W. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie z drogi i parkowanie pojazdu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz W. R. kwotę [...] zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lutego 2017 r. (nr [...]) o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdu marki [...] nr rej. [...], przejętego na rzecz Skarbu Państwa. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: We wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. W. R. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą – "[...]" W. R. w S. , zwrócił się do Starosty [...] o przyznanie zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie od dnia usunięcia do dnia zapłaty przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z., a w niektórych przypadkach do dnia odbioru pojazdu z parkingu, pojazdów przejętych na rzecz Skarbu Państwa przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z., w stosunku do pojazdów wymienionych w załączniku do wniosku. Załącznik ten w 28 pozycjach obejmował łącznie 42 pojazdy (36 samochodów osobowych, 5 pojazdów jednośladowych i 1 samochód dostawczy). W poz. 21 wykazu wskazano samochód osobowy marki [...] nr rej. [...]. Z uzasadnienia tego wniosku wynika, że stanowi on żądanie jednego ze wspólników (W. R.) rozwiązanej w dniu 31 grudnia 2013 r. spółki cywilnej "A.-P." M. i W. R. z siedzibą w Z., w której posiadał on 50% udziałów, o przyznanie mu połowy wynagrodzenia należnego rozwiązanej spółce cywilnej za usunięcie z drogi i dozór nad pojazdami objętymi załącznikiem do wniosku. Nominalna wysokość żądania zapłaty należności objętych wnioskiem w ogóle nie została określona odnośnie do żadnego ze wskazanych w załączniku do wniosku pojazdów. Na skutek sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Z. a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w Z. o to, który z tych organów jest właściwy do rozpoznania sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 6 listopada 2014 r. (sygn. akt I OW 150/14), wskazał Starostę Z. jako organ właściwy w sprawie. Pierwotnie na podstawie kilku wydanych w tej sprawie postanowień Starosta Z. stał na stanowisku, że w niniejszej sprawie zachodzi podstawa do odmowy wszczęcia postępowania na zasadzie art. 61a § 1 k.p.a. Jednakże każde z tych rozstrzygnięć, na skutek zażaleń skarżącego, zostało uchylone przez organ odwoławczy. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. Starosta Z., na podstawie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, umorzył postępowanie dotyczące wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. w zakresie obejmującym wskazany na wstępie pojazd, który usunięty został z drogi w dniu 19 stycznia 2005 r. i przejęty decyzją Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. na rzecz Skarbu Państwa w dniu 26 sierpnia 2005 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał na bezprzedmiotowość postępowania, która wynika z tego, że sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Organ zwrócił uwagę, że w obrocie prawnym pozostaje postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. z dnia 1 kwietnia 2008 r. nr [...], które zostało utrzymane w mocy przez Dyrektora Izby Skarbowej w L. ostatecznym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], rozstrzygającym sprawę. Wymienione rozstrzygnięcia były też przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 282/08, oddalił skargę na wymienione wyżej postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w L. wniesioną przez M. R. i W. R.. Podjęta przez wnioskodawcę próba wyeliminowania ostatecznego postanowienia z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym nie powiodła się, gdyż zakończyła się wydaniem w dniu 5 lipca 2011 r. przez Ministra Finansów postanowienia nr [...], w którym odmówił on stwierdzenia nieważności ostatecznego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej oraz poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego. Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez W. R. na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lutego 2017 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., w sprawie sygn. akt I OPS 1/10, na którą ten wskazał jako podstawę złożonego wniosku, może stanowić podstawę takiego żądania na zasadzie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem organu, w sprawach tego rodzaju, które zostały już ostatecznie zakończone, a prowadzone były zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, wszczęte postępowanie winno być w takiej sytuacji umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sprawa przyznania wynagrodzenia za dozór nad pojazdem w niniejszej sprawie została już ostatecznie załatwiona wskazanym już postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. z dnia [...] kwietnia 2008 r. Postanowienie wydane w tej sprawie podlegało kontroli instancyjnej, a skarga na postanowienie organu odwoławczego została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 282/08. Postanowienia te nie zostały także wzruszone w trybie nadzwyczajnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. skarżący W. R. zaskarżył je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niedokładnym wyjaśnienie stanu faktycznego i w konsekwencji błędne przyjęcie, że sprawa przyznania wynagrodzenia za dozór nad pojazdem marki [...] nr rej. [...] oraz zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru została ostatecznie załatwiona postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. z [...] kwietnia 2008 r. nr [...], podczas gdy wskazane postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. dotyczyło jedynie okresu sprawowania dozoru nad w/w pojazdem od dnia przejęcia praw własności na rzecz Skarbu Państwa do dnia odbioru pojazdu z parkingu; 2) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, podczas gdy powinno ono zostać uchylone; 3) art. 10 § 1 k.p.a. polegające na pozbawieniu strony przed wydaniem postanowienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, z późn. zm.), poprzez brak jego zastosowania w przedmiotowej sprawie. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty [...], a także na podstawie art. 145a p.p.s.a. o zobowiązanie organu do wydania postanowienia w przedmiocie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie z drogi i parkowanie objętego żądaniem samochodu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, dlatego zasługiwała na uwzględnienie, gdyż decyzje organów administracji publicznej obu instancji naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z akt administracyjnych, postępowanie toczyło się na wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2014 r., w którym domagał się "przyznania zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie od dnia usunięcia do dnia zapłaty przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z., a w niektórych przypadkach do dnia odbioru pojazdu z parkingu, pojazdów przejętych na rzecz Skarbu Państwa przez naczelnika Urzędu Skarbowego w Z., w stosunku do pojazdów wymienionych w załączniku do niniejszego wniosku". Tak sformułowane żądanie stanowi punk wyjścia do oceny, czy organ prawidłowo odkodował treść wniosku. Starosta Z. w postanowieniu z dnia [...] lutego 2017 r. umarzającym postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. uznał, że w sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, gdyż skarżącemu na podstawie wcześniej wydanego postanowienia Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. przyznał wynagrodzenie za określony czas. Według organu, skoro w obrocie prawnym znajdują się prawomocne orzeczenia w sprawie, to kolejne postępowanie w tej samej materii jest w sposób oczywisty bezprzedmiotowe. Prowadzenie kolejnego postępowania jest w związku z tym prawnie niedopuszczalne, a kolejna decyzja (postanowienie) rozstrzygająca sprawę co do jej istoty, byłaby obarczona kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., prowadzącą do stwierdzenia jej nieważności ze skutkiem ex tunc. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. podzieliło w tym zakresie stanowisko organu I instancji. Tymczasem, w ocenie Sądu, powyższe rozstrzygnięcia organów administracji naruszają przepis art. 105 § 1 k.p.a., ponieważ przedwczesne było uznanie postepowania za bezprzedmiotowe, gdyż treść wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. zawiera jedynie ogólnikowe i niedostatecznie sformułowane żądanie zwrotu wydatków oraz przyznanie wynagrodzenie za usunięcie z drogi i dozór nad pojazdami. Przesłanka bezprzedmiotowości określona w art. 105 § 1 k.p.a. występuje wtedy, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź też nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkujący tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, które kończy postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość wynika zaś zarówno z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych. Stanowi w istocie brak przedmiotu postępowania. Tego rodzaju przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Dlatego bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdził brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Może też zachodzić, gdy brakowało podstaw do wydania decyzji przez organ I instancji. W sprawie niniejszej organ nie wykazał istnienia bezprzedmiotowości postępowania w powyższym rozumieniu. Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek. Warunki formalne wniosku wymienione są w art. 63 § 2 k.p.a. Wniosek musi być czytelny, co oznacza że skarżący obowiązany jest jasno wskazać czego domaga się od organu, gdyż żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania. Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści zgłoszonego żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Wprawdzie zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art. 63 i art. 128 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu, to jednak nie można przyjąć, że organ uprawniony został do dowolnej oceny żądania strony. Jeżeli zatem żądanie strony jest zredagowane nieczytelnie i w sposób mało zrozumiały, to organ administracji publicznej nie jest uprawniony do precyzowania treści tego żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do arbitralnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie (zob. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00). W konsekwencji, w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony organy administracji publicznej nie mogą arbitralnie, a więc uznaniowo kształtować przedmiotu tego postępowania. Ramy postępowania wyznacza bowiem żądanie strony, a ściślej jego treść. Warto przy tym zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie lub wniosek nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa, organ wzywa wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że niewypełnienie tego warunku spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. Braki, o których mowa w art. 64 § 2 k.p.a. należy rozumieć szeroko i mogą one dotyczyć istotnego elementu treści pisma, np. podpisu, uzasadnienia, precyzyjnego określenia żądania, daty, jak również pełnomocnictwa. Wszystkie one podlegają uzupełnieniu pod rygorem pozostawienia podania bez rozpatrzenia. Jednakże, aby mogło dojść do usunięcia braku formalnego podania, np. poprzez przedłożenie umocowania do występowania w imieniu strony, organ musi dokonać wezwania do uzupełnienia stwierdzonego braku. Tymczasem z treści wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie wynika jednoznacznie, jaki jest rzeczywisty zakres żądania zapłaty. Dotyczy to zarówno okresu, za który skarżący domaga się we wniosku zwrotu wydatków oraz przyznania wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdów przejętych na rzecz Skarbu Państwa w stosunku do każdego z objętych wnioskiem pojazdów, jak również dotyczy to wysokości żądanych kwot w odniesieniu do każdego z pojazdów. Pisemny wniosek jest bowiem w tym zakresie niejednoznaczny i nieprecyzyjny, co w zasadzie wyklucza możliwość powoływania się na bezprzedmiotowość postępowania z powodu powagi rzeczy rozstrzygniętej (res iudicata). Nie można zatem przesądzić na tym etapie postępowania, że pozostające w obrocie prawnym postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z., którym przyznano M. R. oraz W. R., jako wspólnikom spółki cywilnej "A.-P.", zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór pojazdów przejętych na rzecz Skarbu Państwa na mocy art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w tym za pojazd którego dotyczy ta sprawa, jest już zagadnieniem definitywnie i w całości rozstrzygniętym. Tego bowiem nie sposób jednoznacznie przesądzić w sytuacji, kiedy nieprecyzyjna treść żądania zawartego we wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie odnosi się wprost do przyznanej – nieistniejącej już spółce cywilnej – odpowiedniej kwoty tytułem wynagrodzenia za dozór pojazdu. W takiej sytuacji, rozstrzygając wniosek skarżącego, organy obu instancji wyszły z błędnego założenia, że okres, za jaki strona domaga się obecnie przyznania zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdu pokrywa się z okresem objętym już rozstrzygnięciem Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z.. Skoro treść wniosku nie była precyzyjna, organ winien był skorzystać z trybu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a., dotyczącego wezwania strony do sprecyzowania treści zawartego we wniosku żądania, czego w niniejszej sprawie zaniechano. W konsekwencji uznać zatem trzeba, że wydane w niniejszej sprawie postanowienia organów obu instancji zapadły z naruszeniem przepisów art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wedle art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika zaś, że organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dlatego rozpoznając sprawę ponownie, organy uwzględnią poczynione wyżej rozważania i ustalą, jaka była rzeczywista treść żądania strony zawarta we wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r., a następnie znając dokładnie sprecyzowaną treść żądania dokonają niewadliwych ustaleń faktycznych, w wyniku których rozważą, czy zachodzi podstawa do merytorycznego jej rozpoznania. Jeżeli zaś doszłoby do merytorycznych rozważań w kwestii zasadności żądania, organy będą miały na uwadze, że w rozpatrywanej sprawie ewentualna podstawa prawna żądania winna zostać rozważona przede wszystkim w oparciu o przepisy art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Mając powyższe rozważania na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."), orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnione jest przepisami art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., przy czym na sumę kosztów zasądzonych w punkcie II sentencji wyroku składa się kwota [...]zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi oraz wysokość kosztów zastępstwa procesowego przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji w kwocie [...]zł, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.). Do kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw strony reprezentowanej przez radcę prawnego podlega również zaliczeniu wydatek poniesiony przez nią w kwocie [...]zł w związku z koniecznością uiszczenia opłaty skarbowej od dokumentu stwierdzającego ustanowienie pełnomocnika.