III SA/Lu 372/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Sadurski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia NSA Maria Wieczorek (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi P. L. M. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany decyzji dotyczącej zwolnienia ze Służby oraz przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. wydaną na podstawie art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641, ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Dyrektor Izby Celnej w B. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. o odmowie uchylenia lub zmiany decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. w przedmiocie zwolnienia L. M. ze służby celnej oraz o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 7 lipca 2008 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy, zakończonej ostateczną decyzją z dnia 21 stycznia 2008 r. w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze Służby Celnej, gdyż wydana decyzja jest niesprawiedliwa oraz została podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Organ uznał, że nie są spełnione przesłanki z art. 154 ani z art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego, zatem nie ma podstaw do wzruszenia ostatecznej decyzji. Ponadto podjęta decyzja była konieczną konsekwencją ustalonego stanu faktycznego, nie pozostawiającą organowi miejsca na uznaniowość w rozstrzygnięciu o zwolnieniu ze Służby Celnej. Powodem zwolnienia ze Służby Celnej był fakt, iż Sąd Rejonowy w L. na wniosek Biura do Spraw Przestępczości Zorganizowanej Prokuratury Krajowej, Wydziału V Zamiejscowy w L., w dniu 16 stycznia 2008 r. zastosował wobec skarżącego środek zapobiegawczy w postaci tymczasowego aresztowania na okres trzech miesięcy. W ten sposób zrealizowany został wymóg zawarty w ówcześnie obowiązującym art. 25 ust. 1 pkt 8b, sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia 7 sierpnia 2008 r. strona zarzuciła rażące naruszenie prawa i bezprawną odmowę udziału w postępowaniu Organizacji Społecznej ZZ Celnicy PL, która zgłosiła swój udział na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 kpa i nie otrzymała postanowienia o odmowie dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w B. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ wyjaśnił, że odmowy dopuszczenia Organizacji Społecznej ZZ Celnicy PL do udziału na prawach strony w postępowaniu dokonano na mocy postanowienia z dnia 15 września 2008 r. Wydanie tego postanowienia poprzedzone zostało pismem z dnia 11 sierpnia 2008 r., w którym wezwano Związek Zawodowy do usunięcia wskazanych braków związanych z prawidłową reprezentacją wnioskodawcy. Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 9 grudnia 2008 r. Sąd uwzględnił wniosek Związku Zawodowego Celnicy PL z siedzibą w Opolu i dopuścił Związek w charakterze uczestnika postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, a zatem zasługuje na uwzględnienie. Trafnie zarzuca skarżący uchybienie w postaci odmowy dopuszczenia organizacji społecznej – Związku Zawodowego Celnicy PL do udziału w charakterze strony, mimo wniosku z dnia 29 lipca 2008 r. Wydając postanowienie o odmowie dopuszczenia Związku, co nastąpiło dopiero w dniu 16 września 2008 r., Organ wskazał, że postępowanie zostało już zakończone wydaniem ostatecznej decyzji w dniu 7 sierpnia 2008 r. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnia, dość niekonsekwentnie, że w toku rozpoznawania wniosku uznał, że osoba działająca w imieniu Związku nie wykazała swojego prawa do reprezentowania organizacji, mimo wyznaczenia jej przez organ terminu usunięcia braków i pouczenia jej o skutkach zaniechania. Dokumenty przesłane przez tę organizację nie spełniały warunków formalnych, gdyż nie wszystkie są uwierzytelnione oraz przesłano po raz drugi "nieprawomocną kserokopię" postanowienia z KRS. Organ zakończył ostatecznie postępowanie wydaniem decyzji merytorycznej w dniu 7 sierpnia 2008 r. Dopiero później – postanowieniem z dnia 15 września 2008 r. – odmówił dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu, argumentując to tym, że postępowanie już się zakończyło. Tym samym wniosek został rozpoznany, czyli brak wcześniej żądanych dokumentów nie spowodował pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Jest to stanowisko niezrozumiałe i niekonsekwentne. Jednocześnie organ nie zbadał, czy wnioskodawcy przysługiwało prawo wstąpienia do postępowania, lecz uznał, że w chwili jego rozpoznawania jest to już niemożliwe. Na marginesie wskazać należy, że żaden przepis nie nakłada na stronę obowiązku legitymowania się w tym postępowaniu poświadczonymi urzędowo dokumentami. Pismo wniesione w niewłaściwej formie może np. nie zostać uznane za dokument urzędowy, co ma wpływ na ocenę postępowania dowodowego. Zgodnie z art. 63 § 2 kpa - podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Zgodnie zaś z art. 64 § 2 kpa – jeżeli podanie nie czyni zadość innym (niż wskazanie adresu) wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Nie wiadomo więc dlaczego organ uznał brak wskazanych dokumentów za uchybiające wymogom ustawowym, skoro takiego wymogu ustawowego nie zidentyfikował i skoro brak ten może uzupełnić we własnym zakresie. Jeżeli organ ma wątpliwości co do elementu stanu faktycznego – może sam zasięgnąć informacji w KRS, który jest rejestrem jawnym i dostępnym dla wszystkich. Istnieje zaś możliwość obciążenia strony dodatkowymi kosztami postępowania (art. 263 § 2 kpa). Taki tryb postępowania, a w szczególności wydanie decyzji kończącej postępowanie przed rozpoznaniem lub pozostawieniem bez rozpoznania wniosku o dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu stanowi naruszenie prawa do udziału w postępowaniu bez winy postulującej strony. Uchybienie to jest przesłanką wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, polegającą na tym, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej jako ppsa), sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Wskazać należy jeszcze, że nie ma znaczenia, że skargę wniosła inna strona niż ta, która została pozbawiona możliwości brania udziału w postępowaniu. Przyjmuje się bowiem że dla uchylenia decyzji na podstawie tego przepisu nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (tak A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II, s. 315, oraz wyrok SN z dnia 4 grudnia 2002 r., III RN 200/01, OSNAPiUS 2003, nr 24, poz. 582). Sąd kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji bada bowiem w granicach sprawy, czy doszło do uchybienia proceduralnego, które mogłoby stanowić podstawę wznowienia, a nie to, czy do wznowienia istotnie mogłoby dojść, a więc czy został złożony wniosek podmiotu uprawnionego w tym zakresie. Naruszenie prawa będące podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (A. Kabat – op. cit. s. 315). Sąd nie badał więc zgodności z prawem decyzji, która została wydana w warunkach pozbawiających stronę prawa do wzięcia udziału w postępowaniu. Skoro zatem wnioskodawcy nie odmówiono uczestnictwa w postępowaniu do czasu wydania decyzji, ale również nie dopuszczono go do udziału, to takie naruszenie prawa powoduje konieczność uchylenia decyzji wydanej z warunkach uzasadniających wznowienie postępowania – bez merytorycznego jej badania. Rozpoznając ponownie wnioski organ weźmie jednak pod uwagę, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia środka odwoławczego, złożony przez skarżącego w dniu 24 kwietnia 2008 r. powinien zostać rozpatrzony odrębnym postanowieniem, które jest ostateczne i przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego, a nie załatwiony jako element decyzji, od której przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uprawnienie do domagania się ponownej kontroli rozstrzygnięcia przez stronę, uregulowane w art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, nawiązującym do ogólniejszej instytucji unormowanej w art. 127 § 3 kpa, należy uznać za specyficzny, gdyż pozbawiony cechy dewolutywności, ale jednak środek odwoławczy. Tym samym należy do niego stosować art. 59 § 2 kpa, zgodnie z którym o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Dlatego też, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 4 kpa, Sąd orzekł jak w sentencji. Zgodnie z art. 152 ppsa, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Skoro jednak uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, orzekanie w tym zakresie jest bezprzedmiotowe.