III SA/Lu 372/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Sędziowie: WSA Anna Strzelec WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Protokolant: Referent Marcin Ścibor po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2017 I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz K. D. kwotę [...]zł ([...] złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2017 i: - przyznał K. D. płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2017 w łącznej wysokości 84.101,34 zł, w tym: 1. wariant: 4.8 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki w wysokości 12.601,62 zł, w tym środki budżetu Unii Europejskiej 8.018,41 zł, środki krajowe 4.583,21 zł, 2. wariant: 4.9 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: wodniczki w wysokości 37.413,52 zł, w tym środki budżetu Unii Europejskiej 23.806,22 zł, środki krajowe 13.607,30 zł, 3. wariant: 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne w wysokości 34.086,20 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 2.884,31 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, w tym środki budżetu Unii Europejskiej 21.689,04 zł, środki krajowe 12.397,16 zł, w tym przyznał kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej w łącznej wysokości 4.000 zł, - umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności w ramach Działania rolno-środowiskowo-klimatycznego PROW 2014-2020 wariant: 4.8 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki w części dotyczącej: 1. działki rolnej WW1 o powierzchni 0,55 ha 2. działki rolnej W1 o powierzchni 0,55 ha 3. działki rolnej UU1 o powierzchni 0,50 ha, - ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym, podjętym w dniu 15 marca 2017 r.: 1. wariant: 4.8 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki – powierzchnia 14 ha, 2. wariant: 4.9 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: wodniczki – powierzchnia 30 ha, 3. wariant: 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne – powierzchnia 39,40 ha. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. W dniu 31 maja 2017 r. do Biura Powiatowego ARiMR we W. wpłynął wniosek K. D. o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2017. Wniosek został poddany kontroli administracyjnej. W dniach od 14 do 23 grudnia 2017 r. w gospodarstwie strony przeprowadzono czynności kontrolne w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego. Następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. w dniu [...] lipca 2018 r. wydał decyzję w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2017. Na skutek odwołania wniesionego przez stronę Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] października 2018 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] stycznia 2019 r. decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2017. K. D. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Organ odwoławczy zwrócił się do Wydziału ds. GIS Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR o analizę powierzchni PEG dla działek ewidencyjnych oznaczonych numerami [...] oraz [...]. W odpowiedzi Wydział ds. GIS Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR wydał w dniu 16 kwietnia 2019 r. informację dotyczącą maksymalnego kwalifikowalnego obszaru działek. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa rozstrzygnął sprawę decyzją z dnia [...] maja 2019 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w odniesieniu do wariantu 4.8. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki organ odwoławczy wskazał, że w dniu 25 maja 2018 r. K. D. wycofał działki UU1 (0,50 ha), WW1 (0,55 ha) oraz W1 (0,55 ha), w związku z czym postępowanie w tym zakresie podlegało umorzeniu. Powierzchnia deklarowana kwalifikowana we wniosku o przyznanie płatności w ramach wariantu 4.8 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki wynosiła 14,00 ha. Powierzchnia stwierdzona w ramach wariantu: 4.8 wynosi 13,73 ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. Procentowa różnica między powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej/kontroli na miejscu wynosi 1,97%. Zgodnie z art. 18 ust. 6 akapit pierwszy rozporządzenia (UE) nr 640/2014 w przypadku, gdy powierzchnia zadeklarowana we wniosku przekracza powierzchnię stwierdzoną oraz gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynosi nie więcej niż 3% lub 2 ha, płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej. W związku z tym powierzchnia zakwalifikowana do przyznania płatności w ramach wariantu 4.8 wynosi 13,73 ha. Przy ustalaniu tej powierzchni, zgodnie z art. 24, art. 37 ust. 1 i ust. 2 akapit pierwszy i art. 38 rozporządzenia (UE) nr 809/2014, uwzględniono również wyniki przeprowadzonej kontroli na miejscu. Uśredniona stawka płatności w ramach wariantu 4.8 wynosi 869,7 zł. W odniesieniu do wariantu 4.9 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: wodniczki powierzchnia deklarowana we wniosku wynosiła 30,00 ha. Powierzchnia stwierdzona wynosi 30,00 ha. Stawka płatności do 1 ha w ramach wariantu 4.9 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: wodniczki wynosi 1.199 zł. W odniesieniu do wariantu 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne organ odwoławczy wskazał, że powierzchnia deklarowana we wniosku o przyznanie płatności wynosiła 41,02 ha. Powierzchnia stwierdzona wynosi 39,40 ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. W wyniku przeprowadzonych w gospodarstwie strony w dniach od 14 do 23 grudnia 2017 r. czynności kontrolnych w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego stwierdzono m.in. następujące nieprawidłowości mające wpływ na płatność: - na działce rolnej Ł1 o powierzchni deklarowanej 5,70 ha, położonej na działce ewidencyjnej nr [...], stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem: DR13+ (zadeklarowana powierzchni działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej), powierzchnia stwierdzona wyniosła 5,51 ha, DR52 (stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania), DR53 (stwierdzono zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania), DR 49 (do wyliczenia tolerancji pomiaru zastosowano wartość obwodu zewnętrznego), powierzchnia stwierdzona wyniosła 5,51 ha, - na działce rolnej H1 o powierzchni deklarowanej 5,30 ha, położonej na działce ewidencyjnej nr [...], stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem: DR 13+ (zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej), powierzchnia stwierdzona wyniosła 5,07 ha. - na działce rolnej K1 o powierzchni deklarowanej 1,96 ha, położonej na działce ewidencyjnej nr [...], stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem: DR52 (stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania), DR53 (stwierdzono zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania), powierzchnia stwierdzona wyniosła 1,96 ha - na działce rolnej L1 o powierzchni deklarowanej 10,94 ha, położonej na działkach ewidencyjnych nr [...], stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem: DR52 (stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania), DR53 (stwierdzono zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania), DR 49 (do wyliczenia tolerancji pomiaru zastosowano wartość obwodu zewnętrznego), powierzchnia stwierdzona wyniosła 10,94 ha - na działce rolnej X1 o powierzchni deklarowanej 1,69 ha, położonej na działce ewidencyjnej nr [...], stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem: DR52 (stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania), DR53 (stwierdzono zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania), powierzchnia stwierdzona wyniosła 1,69 ha - na działce rolnej J1 o powierzchni deklarowanej 5,85 ha, położonej na działce ewidencyjnej nr [...], stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem: DR52 (stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania), DR53 (stwierdzono zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania), powierzchnia stwierdzona wyniosła 5,85 ha - na działce rolnej I1 o powierzchni deklarowanej 3,81 ha, położonej na działce ewidencyjnej nr [...], stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem: DR52 (stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania), DR53 (stwierdzono zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania), powierzchnia stwierdzona wyniosła 3,81 ha. Powołując się na zawartą w piśmie Wydziału ds. GIS Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 2 sierpnia 2018 r. analizę wartości maksymalnego kwalifikowalnego obszaru dla działek określonych na podstawie ortofotomapy sporządzonej ze zdjęć wykonanych w dniu 9 września 2017 r., obowiązujących w systemie LPIS od dnia 13 czerwca 2018 r., z uwzględnieniem wyników kontroli na miejscu przeprowadzonej w roku 2017, a także na dodatkową informację Wydziału ds. GIS z dnia 16 kwietnia 2019 r. organ odwoławczy ustalił, że: - dla działki ewidencyjnej nr [...], na której zadeklarowano działkę rolną Ł1 (5,70 ha) do wariantu 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne, powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) wynosi 5,48 ha. Wykluczono na podstawie aktualnej powierzchni MKO 0,22 ha; - dla działki ewidencyjnej nr [...], na której zadeklarowano działkę rolną H1 (5,30 ha) do wariantu 5.4, powierzchnia MKO wynosi 5,08 ha. Wykluczono na podstawie aktualnej powierzchni MKO 0,22 ha; - dla działki ewidencyjnej nr [...], na której zadeklarowano działkę rolną B1 (2,38 ha) i BB1 (0,30 ha) do wariantu 5.4, powierzchnia MKO wynosi 2,58 ha. Wykluczono na podstawie aktualnej powierzchni MKO 0,10 ha; - dla działki ewidencyjnej nr [...], na której zadeklarowano działkę rolną K1 (1,96 ha) do wariantu 5.4, powierzchnia MKO wynosi 1,93 ha. Wykluczono na podstawie aktualnej powierzchni MKO 0,03 ha; - dla działki ewidencyjnej nr [...], na której zadeklarowano działkę rolną J1 (5,85 ha) do wariantu 5.4, powierzchnia MKO wynosi 5,41 ha. Wykluczono na podstawie aktualnej powierzchni MKO 0,44 ha; - dla działek ewidencyjnych nr [...], na których zadeklarowano działkę rolną L1 (10,94 ha) do wariantu 5.4, powierzchnia MKO wynosi – odpowiednio – 5,82 ha oraz 4,81 ha. Wykluczono na podstawie aktualnej powierzchni MKO – odpowiednio – 0,29 ha i 0,02 ha; - dla działki ewidencyjnej nr [...], na której zadeklarowano działkę rolną X1 (1,79 ha) oraz XX1 (0,10 ha) do wariantu 5.4, powierzchnia MKO wynosi 1,77 ha. Wykluczono na podstawie aktualnej powierzchni MKO 0,02 ha; - dla działki ewidencyjnej nr [...], na której zadeklarowano działkę rolną I1 (3,81 ha) do wariantu 5.4, powierzchnia MKO wynosi 3,80 ha. Wykluczono na podstawie aktualnej powierzchni MKO 0,01 ha. Organ odwoławczy stwierdził, że łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności do wariantu 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne wyniosła 1,62 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych w ramach wariantu 5.4, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej/kontroli na miejscu wynosi 4,11%. Zgodnie z art. 19 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 w przypadku, gdy powierzchnia zadeklarowana we wniosku przekracza powierzchnię stwierdzoną, a różnica wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% obszaru stwierdzonego, pomoc przyznaje się do powierzchni stwierdzonej pomniejszonej o dwukrotność stwierdzonej różnicy. W związku z tym powierzchnia zakwalifikowana do przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach wariantu 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne wynosi 39,40 ha. Organ wyjaśnił, że przy ustalaniu powierzchni, zgodnie z art. 24, art. 37 ust. 1 i ust. 2 akapit pierwszy i art. 38 rozporządzenia (UE) nr 809/2014 uwzględniono również wyniki przeprowadzonej kontroli na miejscu. Uśredniona stawka płatności w ramach wariantu 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne wynosi 890,22 zł. Organ odwoławczy zauważył, że dla ustalenia prawa do płatności podstawowe znaczenie ma rzeczywisty obszar gruntu rolnego, na którym prowadzona jest określona uprawa. W systemie informatycznym ARiMR zaimplementowane są wcześniej wyznaczone powierzchnie PEG, stanowiące różnicę pomiędzy powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej, a powierzchnią obszarów nieuprawnionych do płatności (np. lasy, wody, drogi, siedliska itp.), których granice są określone na podstawie ortofotomapy. Tak określona powierzchnia PEG może ulec weryfikacji w wyniku przeprowadzonej kontroli, której celem jest stwierdzenie rzeczywistego obszaru kwalifikowanego do płatności. W przedmiotowej sprawie organ przeprowadzając kontrolę administracyjną wniosku ocenił dostępne dane GIS tj.: poprawność wyznaczenia wektorowych granic odniesienia dla przedmiotowej działki ewidencyjnej w powiązaniu z obrazem ortofotomapy (mając na uwadze widoczne granice użytkowania, analizę powierzchni sąsiednich działek ewidencyjnych) oraz poprawność wyznaczenia pól zagospodarowania na ortofotomapie. Pomiar wykonany przez organ odwoławczy został wykonany na podstawie ortofotomapy (będącej elementem systemu LPIS), która powstała ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych, przetworzonych do postaci metrycznej. Oznacza to, że pomiary zarówno odległości, jak i powierzchni można wykonywać tak jak na mapie. Ortofotomapy cyfrowe wykonane w układzie współrzędnych płaskich prostokątnych "1992" stanowią najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania i użytkowania gruntów, tj. stanowią podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej. Dane wektorowe granic działek ewidencyjnych zweryfikowane w oparciu o ortofotomapę cyfrową, wykonane w tym samym układzie współrzędnych płaskich prostokątnych, pozwalają na prawidłowe wyznaczenie powierzchni uprawnionych do płatności oraz powierzchni nieuprawnionych do dopłat (grunty trwale lub czasowo wyłączone z produkcji rolniczej). Prace wykonywane na potrzeby systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS) są zatwierdzane przez osoby posiadające stosowne uprawnienia geodezyjne, a Agencja posiada w stosunku do każdej działki ewidencyjnej informacje na temat źródła pochodzenia danych, terminu ich aktualności oraz daty wykonania zdjęcia lotniczego lub satelitarnego. Ortofotomapa gwarantuje dokładność pomiaru punktowego na poziomie 0,25 m do 0,5m, co zapewnia dokładność pomiaru nawet 2-krotnie wyższą niż pomiar wykonywany podczas kontroli na miejscu. Ponadto w przypadku kontroli metodą inspekcji terenowej (pomiar za pomocą GPS) istnieje błąd tolerancji pomiaru, który nie występuje w przypadku pomiaru na ortofotomapie, wobec czego pomiar ten jest bardziej dokładny. Ortofotomapy prezentują w sposób rzeczywisty i czytelny stan pokrycia oraz zagospodarowania terenu. Przy ustalaniu maksymalnej powierzchni kwalifikowalnej odlicza się powierzchnie zadrzewione, zakrzaczone, drogi, z wyjątkiem dróg technologicznych i dojazdowych do pól o nawierzchni gruntowej, powierzchnie zabudowane, wody, odłogi i inne powierzchnie przeznaczone na użytkowanie pozarolnicze. We wniosku należało zatem podać rzeczywistą powierzchnię działek rolnych, które nie zawsze pokrywają się z powierzchnią uwidocznioną w ewidencji gruntów i budynków. Wiarygodności pomiarów wykonanych przez organ nie może podważyć ocena zawarta w odwołaniu, w sytuacji gdy skarżący nie przedstawił żadnych przekonujących dowodów czy argumentów przemawiających za słusznością własnego stanowiska. K. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję z dnia [...] maja 2019 r., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie: - przepisów: art.7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art.80 i art. 107 § 3 k.p.a., - rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, - rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów. Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, - rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ nie rozważył wszystkich istotnych okoliczności zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i nie poczynił wszechstronnych ustaleń faktycznych, które powinny być podstawą prawidłowej oceny materiału dowodowego zgodnie z wymogami art. 80 k.p.a. Tym samym organ naruszył przepis art. 8 k.p.a. Organ nie dokonał w istocie wszechstronnej oceny materiału dowodowego, a w szczególności: - nie uwzględnił pomiarów wskazanych w raportach z czynności kontrolnych metodą inspekcji terenowej; - błędnie określił powierzchnie zobowiązania; - błędnie określił łączne powierzchnie wykluczeń; - nie uaktualnił powierzchni MKO zgodnych ze sposobem użytkowania gruntów na podstawie raportu z czynności kontrolnych dla wymienionych w skardze działek ewidencyjnych. W odpowiedzi Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2197) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowiła decyzja którą organ odwoławczy – Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. z dnia 16 stycznia 2019 r. oraz przyznał skarżącemu płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2017 w łącznej kwocie 84.101,34 zł, w ramach: wariantu 4.8 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki, wariantu 4.9 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: wodniczki oraz wariantu 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne, w tym kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych, umorzył postępowanie w części, w której wniosek został cofnięty oraz ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym w odniesieniu do każdego z wariantów. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 415, z późn. zm., dalej powoływanego także jako rozporządzenie rolno-środowiskowo-klimatyczne), wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 45 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 627 z poźn. zm., dalej powoływanej jako "ustawa"). Wymieniona ustawa, jak stanowi jej art. 1 pkt 1 lit. a, określa zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie dotyczącym wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, zwanego dalej "programem", określonym między innymi w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), zwanym dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013", oraz w przepisach wydanych w trybie tego rozporządzenia. Program jest realizowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i obejmuje działania i poddziałania wymienione w art. 3 ust. 1 ustawy, w tym między innymi działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne obejmujące: a) płatności z tytułu zobowiązań rolno-środowiskowo-klimatycznych, b) wsparcie dla ochrony oraz zrównoważonego użytkowania i rozwoju zasobów genetycznych w rolnictwie (art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy). Pomoc w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 lit. a, pkt 6 lit. a-c i e oraz pkt 8-12, a zatem także w odniesieniu do działania rolno-środowiskowo-klimatycznego, jest przyznawana w drodze decyzji administracyjnej (art. 26 ust. 1 ustawy). Organem właściwym w sprawach dotyczących przyznawania pomocy w drodze decyzji administracyjnej w odniesieniu do działania rolno-środowiskowo-klimatycznego jest kierownik biura powiatowego Agencji (art. 26 ust. 2 pkt 2 ustawy). Według art. 28 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych udziela się rolnikom, którzy dobrowolnie podejmują się przeprowadzenia operacji obejmujących jedno lub większą liczbę zobowiązań rolno-środowiskowo-klimatycznych dotyczących gruntów rolnych, które określane są przez państwa członkowskie (art. 28 ust. 2). Zobowiązania w ramach tego działania podejmowane są na okres od pięciu do siedmiu lat (art. 28 ust. 5). Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną przyznaje się rolnikowi lub zarządcy, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013, jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; 2) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, o którym mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1305/2013 lub art. 7 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 807/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i wprowadzającego przepisy przejściowe (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 1), w ramach określonego pakietu albo jego wariantu; 3) spełnia warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. W myśl § 15 ust. 3 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego przy ustalaniu wysokości płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej przysługującej do gruntów uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa odpowiednio w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Dokonując oceny legalności postępowania administracyjnego i wydanej w jego wyniku decyzji, w kontekście zarzutów podniesionych w skardze, należy mieć na uwadze szczególne uregulowania, przewidziane w art. 27 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. W świetle uregulowań zawartych w art. 27 ust. 1 ustawy w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przy tym nie stosuje się przepisów art. 79a oraz art. 81 kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 27 ust. 2 ustawy wprowadza zasadę, zgodnie z którą to strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Zatem na mocy art. 27 ust. 1 i 2 powołanej ustawy zostały wyłączone niektóre z zasad postępowania dowodowego wynikające z k.p.a. Przede wszystkim ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a., ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Nie nałożył natomiast na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, o czym stanowi art. 77 § 1 k.p.a. Jednocześnie przyjął zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z danego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność i działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ograniczone zostały również zasady czynnego udziału stron w postępowaniu i udzielania informacji, przez ustalenie, że organ zobowiązany jest ich przestrzegać tylko na żądanie strony. Nie zasługują zatem na podzielenie zarzuty odwołujące się do zasad wyrażonych w przepisach art. 7, art. 77, art. 80 i art. 10 k.p.a., z pominięciem opisanych wyżej istotnych modyfikacji wynikających ze szczególnych uregulowań postępowania przewidzianych w art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. Jak wskazano wyżej, z art. 27 ust. 1 pkt 4 ustawy wynika, że organ jedynie na żądanie stron zapewnia stronom czynny udział w każdym stadium postępowania i także jedynie na żądanie stron przed wydaniem decyzji administracyjnej umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Treść dokumentów zawartych w aktach postępowania administracyjnego nie wskazuje, aby w postępowaniu tym skarżący zgłaszał wymienione żądania. Trzeba natomiast zauważyć, że rozpoznając sprawę na skutek odwołania od decyzji organu pierwszej instancji i rozstrzygając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ drugiej instancji zobligowany jest do ponownego wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w tym także szczegółowego odniesienia się do zarzutów i argumentów zawartych w złożonym przez stronę odwołaniu. Tylko w ten sposób zostanie zrealizowana zasada praworządności, do której odwołuje się art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, jak również zasada przekonywania wrażona w art. 11 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Ponadto jest to niezbędne także z punktu widzenia sądowoadministracyjnej kontroli decyzji administracyjnych. Tylko w przypadku przedstawienia przez organ w uzasadnieniu decyzji wszechstronnej oceny całego materiału dowodowego oraz szczegółowego toku rozumowania organu sąd administracyjny może zweryfikować prawidłowość poczynionych przez organ ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz ich kwalifikacji z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa materialnego. Wymaga podkreślenia, że ocena materiału dowodowego oraz ustalenie okoliczności stanu faktycznego sprawy administracyjnej należą do kompetencji organu administracji, a sąd administracyjny nie może w tym organu zastępować, a jedynie może poddać kontroli prawidłowość oceny i ustaleń organu w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego. Stwierdzić należy, że decyzja zaskarżona w niniejszej sprawie nie odpowiada powyższym wymaganiom. Zagadnieniem spornym w sprawie była kwestia powierzchni, do której powinna zostać przyznana płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna na rok 2017, co wiąże się z zagadnieniem maksymalnego kwalifikowalnego obszaru w obrębie poszczególnych działek ewidencyjnych. Nie budzi wątpliwości prawidłowość stwierdzenia przez organ, że maksymalny kwalifikowalny obszar stanowi różnicę pomiędzy powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej, a powierzchniami nieuprawnionymi do płatności, takimi jak np. lasy, wody, drogi, nieużytki, siedliska mieszkalne, budynki. Niewątpliwie też obowiązkiem wnioskodawcy jest podanie we wniosku rzeczywistej powierzchni działek rolnych, a także przedstawianie dowodów na poparcie stanowiska prezentowanego w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności. Jednakże istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy różnic pomiędzy ustalonymi w decyzjach organów obu instancji wielkościami maksymalnego kwalifikowalnego obszaru w odniesieniu do poszczególnych działek ewidencyjnych, a powierzchniami stwierdzonymi w toku kontroli w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego, przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego w dniach od 14 do 23 grudnia 2017 r. Kwestia ta była akcentowana przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, w odwołaniach wnoszonych od kolejnych decyzji organu pierwszej instancji, a także w skierowanej do Sądu administracyjnego skardze na decyzję organu odwoławczego wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie ze znajdującym się w aktach administracyjnych protokołem kontroli nr 9003-00000028536/18, wykonawcą kontroli było Regionalne Biuro Kontroli na Miejscu. Wskazany protokół jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. i stosownie do powołanego przepisu stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Skarżący nie wskazywał na inne dowody, ale powoływał się na podane w protokole wielkości powierzchni stwierdzonej w toku kontroli w przypadku konkretnych działek. Nie można przy tym nie dostrzec, że na stronach protokołu zawarte zostało zastrzeżenie, iż wartość powierzchni stwierdzonej w kontroli na miejscu może ulec zmianie w wyniku czynności podejmowanych przez ARiMR w ramach obsługi wniosku o przyznanie płatności. W sytuacji jednak, gdy skarżący – jako strona postępowania administracyjnego – powoływał się na różnice pomiędzy powierzchniami stwierdzonymi w protokole kontroli, a maksymalnym kwalifikowalnym obszarem przyjętym dla potrzeb przyznania płatności, rzeczą organu odwoławczego, działającego zgodnie wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, było szczegółowe rozważenie tego zagadnienia. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że dokonał szczegółowej oceny i analizy wszystkich dostępnych danych w systemie LPIS oraz, że ustalenia w zakresie maksymalnego kwalifikowalnego obszaru uwzględniają wyniki kontroli na miejscu, jednakże stwierdzenia te budzą wątpliwości w świetle materiału dowodowego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z treści zaskarżonej decyzji oraz akt administracyjnych wynika, że organ odwoławczy oparł ustalenia w zakresie maksymalnego kwalifikowalnego obszaru w 2017 roku na informacjach Wydziału do spraw GIS Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR. Pierwsza z tych informacji została udzielona w dniu 2 sierpnia 2018 r., to jest przed wydaniem przez Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poprzedniej decyzji z dnia [...] października 2018 r., uchylającej decyzję organu pierwszej instancji z dnia 2 lipca 2018 r. Wskazana informacja została udzielona na wniosek Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Druga informacja Wydziału ds. GIS Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR, dotycząca maksymalnego kwalifikowalnego obszaru dla działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...], została udzielona w dniu 16 kwietnia 2019 r. na wniosek organu odwoławczego. W informacji z dnia 16 kwietnia 2019 r. podano, że powierzchnia MKO dla działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] została określona na podstawie raportu z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni, nr raportu [...]-[...]/[...], przeprowadzonych w dniu 31 marca 2017 r. oraz pisma z dnia 14 lipca 2017 r. o wskazanym numerze. Z kolei w informacji z dnia 2 sierpnia 2018 r. podano, że powierzchnia MKO dla przedmiotowych działek została określona na podstawie ortofotomapy sporządzonej ze zdjęć wykonanych dnia 9 września 2017 r., obowiązujących w systemie LPIS od 13 czerwca 2018 r., a także, iż w celu ustalenia powierzchni MKO uwzględniono wyniki z kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie w 2017 r. Z obu informacji nie wynika zatem jednoznacznie, czy przy ustalaniu maksymalnego kwalifikowalnego obszaru przedmiotem analizy były także wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach od 14 do 23 grudnia 2017 r. w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego, a jeżeli tak, to jakie okoliczności zdecydowały o ustaleniu maksymalnego kwalifikowalnego obszaru o wielkościach odmiennych od stwierdzonych w toku wskazanej kontroli. W sytuacji braku tego rodzaju danych w informacjach udzielonych przez Wydział ds. GIS Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnienia organu odwołujące się do większego stopnia dokładności ortofotomapy w stosunku do pomiaru za pomocą GPS nie mogą być uznane za rzeczywiście odnoszące się do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy i wystarczające dla uznania prawidłowości przyjętych przez organ wielkości. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wprawdzie szczegółowo omówiono zasady ustalania maksymalnego kwalifikowanego obszaru, nie wyjaśniając jednakże faktycznego sposobu zastosowania tych zasad w odniesieniu do działek objętych wnioskiem, gdyż informacje udzielone przez wyspecjalizowaną jednostkę, jaką jest Wydział ds. GIS, nie zawierają niezbędnych w okolicznościach sprawy dodatkowych danych, o których mowa wyżej. Organ odwoławczy nie wyjaśnił także, z jakich przyczyn w sentencji zaskarżonej decyzji ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym w wariancie 4.8 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki na 14 ha w sytuacji, gdy jednocześnie w uzasadnieniu decyzji jako powierzchnię stwierdzoną w zakresie tego wariantu wskazał 13,73 ha. Ponadto w odniesieniu do wariantu 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne organ odwoławczy w podsumowaniu zestawienia powierzchni deklarowanej i stwierdzonej podał, że różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną (kwalifikowaną), a powierzchnią stwierdzoną wynosi 1,62 ha. Tymczasem suma powierzchni wykluczonych wynikających z zestawienia na kartach 11 i 12 zaskarżonej decyzji wynosi nie 1,62 ha, ale 1,35 ha. Organ odwoławczy stwierdził również, że wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych w ramach wariantu 5.4 (41,02 ha), a powierzchnią stwierdzoną (39,40 ha) wynosi 4,11%. Jednocześnie organ powołał się na art. 19 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.181.48 z późn. zm.), według którego jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, obszar zgłoszony do celów jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej lub środków wsparcia obszarowego przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 18, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % obszaru zatwierdzonego. Mimo powołania powyższego przepisu organ w uzasadnieniu decyzji podał, że powierzchnia zakwalifikowana do przyznania płatności wynosi 39,40 ha, co odpowiada powierzchni stwierdzonej. Zarazem organ nie przedstawił ostatecznego sposobu wyliczenia przyznanych w poszczególnych wariantach płatności. Powyższe świadczy o niedokładności i niespójności danych zawartych w zaskarżonej decyzji i jej uzasadnieniu oraz niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw stanowiska organu odwoławczego. Mając na względzie omówione uchybienia Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu z powodu naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ winien wyjaśnić w sposób szczegółowy, jakie okoliczności faktyczne w niniejszej sprawie decydują o powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru, w tym jakie znaczenie dla jego określenia mają wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach od 14 do 23 grudnia 2017 r. zawarte w raporcie z czynności kontrolnych nr 9003-00000028536/18 i wskazać na przesłanki ewentualnych różnic. Organ odwoławczy winien dokonać rzetelnej oceny materiału dowodowego, szczegółowo odnosząc się do wątpliwości wnioskodawcy zgłoszonych w dotychczasowym postępowaniu, dotyczących sposobu ustalenia maksymalnego kwalifikowalnego obszaru, w kontekście wyników kontroli na miejscu. Wydając rozstrzygnięcie w sprawie organ, kierując się przepisem art. 107 § 3 k.p.a., w uzasadnieniu decyzji precyzyjnie uzasadni przyjęte za jej podstawę ustalenia i ocenę prawną, wyjaśniając także jasno sposób ustalenia poszczególnych wielkości liczbowych mających wpływ na to rozstrzygnięcie. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, rozstrzygając o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.