III SA/Lu 373/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Sędziowie: Asesor WSA Agnieszka Kosowska Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant: Asystent sędziego Katarzyna Sugier po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu na rzecz K. S. kwotę 117 (sto siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 26 marca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrzyło odwołanie K. S. i utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 2 219,70 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ulicy [...] w Z. przez umieszczenie: - 2 szt. reklamy wyborczej M. K., kandydata z Listy PiS o łącznej powierzchni 10,57 m2 w dniach 5, 6, 9, 10, 11, 12 i 13 października 2023 r. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynikało, że dniu 5 października 2023 r. stwierdzono w trakcie kontroli; że w pasie zieleni w pasie drogowym ulicy [...] w Z. zostały ustawione reklamy wyborcze M. K. Kandydata PiS. Wykonano wówczas dokumentację fotograficzną i dokonano obmiaru powierzchni reklamy. W kolejnych dniach tj. 6, 9,10, 11, 12 i 13 października 2023 r. stwierdzono, że niezmieniony materiał wyborczy nadal był zlokalizowany w pasie drogowym ul. [...]. Natomiast podczas wizji w terenie w dniu 16 października 2023 r. stwierdzono, że reklamy wyborcze zostały usunięte. Na podstawie podjętych ustaleń orzeczono o karze pieniężnej nałożonej na K. S.. Od wydanej w tej sprawie decyzji organu I instancji strona wniosła odwołanie. Rozpatrzono je decyzją z dnia 26 marca 2024 r. wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Organ odwoławczy uznał skontrolowane orzeczenie za rozstrzygnięcie prawidłowe i w tej materii argumentował m.in., że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645 z późn. zm.) zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zezwolenie dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam (ust. 2 pkt 3). Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub zawarcia umowy - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 w/w ustawy (art. 40 ust. 12 pkt 1). W świetle ust. 4 opłatę ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowanego pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jako zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m 2 pasa drogowego ustala, w drodze uchwały, organ samorządu terytorialnego (ust. 8 art. 40). Dalej Kolegium argumentowało, że w rozpatrywanej sprawie, poza sporem pozostaje fakt, iż w dniach 5, 6, 9, 10, 11, 12 i 13 października 2023 r. w pasie zieleni pasa drogowego ul. [...] w Z. znajdowały się 2 reklamy wyborcze Kandydata z Listy PiS. Reklamy te zostały umieszczone bez zgody i wiedzy zarządcy drogi. W nawiązaniu do zarzutów Skarżącego, że plakat wyborczy, spełniający cechy materiału wyborczego w rozumieniu art. 109 § 1 i 2 kodeksu wyborczego, nie jest reklamą w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, Kolegium wyjaśniło, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że pojęcie reklamy zdefiniowane w ustawie o drogach publicznych należy rozumieć szeroko. Zgodnie z art. 4 pkt 23 reklama to — umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16c i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2022 r. poz. 503, 1846, 2185 i 2747), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U z 2022 r. poz. 988 z późn. zm.), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informującą o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U z 2022 r. poz. 916, 1726, 2185 i 2375). Przytoczona definicja reklamy jest jasna, zrozumiała i nie budzi poważniejszych wątpliwości. Fakt, że art. 109 § 1 Kodeksu wyborczego definiuje materiał wyborczy jako każdy pochodzący od komitetu wyborczego upubliczniony i utrwalony przekaz informacji mający związek z zarządzonymi wyborami, nie znaczy, że materiału tego nie można uznać za reklamę w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W odpowiedzi na zarzut dotyczący zaniechania przez organ I instancji ustalenia podmiotu, który faktycznie dokonał zajęcia przedmiotowego pasa drogowego. Kolegium stwierdziło, że poglądów judykatury stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a w konsekwencji zobowiązanym do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w tym zakresie, jest właściciel reklamy. Może się oczywiście okazać, w danym stanie faktycznym, że to nie właściciel reklamy powinien być obciążony karą pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, jednakże pod warunkiem, że wykaże się, że osoba, która faktycznie dokonała zajęcia pasa jest osoba inna niż właściciel tej reklamy, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby. Przy czym wskazanie takiej osoby oraz wykazanie okoliczności uzasadniających obciążenie karą inną osobę należy do właściciela reklamy, a nie do organu administracji publicznej. W niniejszej sprawie bez wątpienia właścicielem plakatów wyborczych jest Komitet Wyborczy PiS. Ponosi on odpowiedzialność za działania osób, którymi się posługuje w czasie prowadzenia kampanii wyborczej, w szczególności gdy dotyczy to rozmieszczania materiałów wyborczych w postaci plakatów. Komitet nie twierdzi, że plakaty zostały skradzione, stąd też należy przyjąć, że dysponowały nimi osoby działające w jego imieniu. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że nałożona kara pieniężna została wyliczona prawidłowo. Zajęta powierzchnia pasa drogowego przez 2 reklamy wyniosła 10,57 m2, okres zajęcia wyniósł 7 dni. Stawka opłaty dziennej za umieszczenie 1 m2 powierzchni reklamy w pasie drogowym drogi powiatowej wynosi 3 zł. W skardze do WSA w Lublinie skarżący Komitet zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 §1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., art. 29 k.p.a. oraz art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji dotkniętej wadą nieważności wobec skierowania jej do osoby niebędącej stroną w sprawie; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. art. 8 § 1 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 136 §1 k.p.a. polegające na: • zaniechaniu wyjaśnienia, na jakich podstawach organ ustalił, że osoba, która umieściła plakaty wyborcze w obrębie pasa drogowego działała w imieniu i na rzecz K. S.; • rażąco dowolnym ustaleniem, że samo figurowanie na listach wyborczych K. S. osoby, której wizerunek znajdował się na plakatach wyborczych, jest wystarczające do przyjęcia, że plakaty w pasie drogowym zostały umieszczone przez osoby posiadające umocowanie od K. S.; • zastosowanie, opartego na bliżej niesprecyzowanych przesłankach, domniemania własności K. S. w odniesieniu do spornych plakatów wyborczych; 3. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnie art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., art. 109 §1 i 2 Kodeksu wyborczego oraz z art. 111 §1 in principio Kodeksu wyborczego, polegające na błędnym przyjęciu, że plakat wyborczy stanowi reklamę w rozumieniu u.d.p.; 4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 189f §1 pkt 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu rozważenia, czy w niniejszych okolicznościach zachodziły przesłanki uzasadniających odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Skarżący Komitet wniósł o: - o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 marca 2024 r. znak: [...]; - o stwierdzenie nieważności w całości także decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia 18 stycznia 2024 r. znak: [...]; Ewentualnie o: - o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 marca 2024 r. znak: [...], - o uchylenie w całości także decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia 18 stycznia 2024 r. znak: [...] Ponadto skarżący Komitet wniósł wnoszę o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw według przepisanych norm. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Sąd zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Należy zauważyć, że na akceptację zasługuje argumentacja organu odwoławczego w zakresie wykładni przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z jej art. 40 ust. 1, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zezwolenie takie dotyczy umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam (ust. 2 pkt 3 ustawy). Stosownie do jej art. 40 ust. 12 pkt 1), za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub zawarcia umowy - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 4-6. W świetle ust. 4 opłatę ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowanego pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jako zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m 2 pasa drogowego ustala, w drodze uchwały, organ samorządu terytorialnego (ust. 8 art. 40). Nie jest sporne, że stawka opłaty dziennej za umieszczenie 1 m2 powierzchni reklamy w pasie drogowym drogi powiatowej wynosi 3 zł. Prawidłowe są ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego – ul. [...] w Z.. Zdarzenie to miało miejsce w dniach 5, 6, 9, 10, 11, 12 i 13 października 2023 r. W pasie drogowym znajdowały się bowiem dwie reklamy wyborcze Kandydata z Listy PiS M. K.. Nie budzi wątpliwości, że sporne reklamy te zostały umieszczone bez zgody i wiedzy zarządcy drogi. Kolegium zasadnie wyjaśniło, że judykaturze ugruntowany jest pogląd, że pojęcie reklamy zdefiniowane w ustawie o drogach publicznych należy rozumieć szeroko. Zgodnie z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, reklama jest definiowana jako umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16c i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2022r. poz. 503, 1846, 2185 i 2747), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U z 2022 r. poz. 988 z późn. zm.), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informującą o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U z 2022 r. poz. 916, 1726, 2185 i 2375). Powyższa definicja reklamy – wbrew stanowisku skarżącego Komitetu - nie budzi wątpliwości interpretacyjnych ponieważ jest jasna i zrozumiała. Okoliczność, że w art. 109 § 1 Kodeksu wyborczego zdefiniowano materiał wyborczy jako każdy pochodzący od komitetu wyborczego upubliczniony i utrwalony przekaz informacji mający związek z zarządzonymi wyborami, nie sprzeciwia się temu, że spornego materiału nie można uznawać za reklamę w świetle ustawy o drogach publicznych. Plakat wyborczy, spełniający cechy materiału wyborczego w rozumieniu art. 109 § 1 i 2 kodeksu wyborczego, jest reklamą w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, co należycie Kolegium wykazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Prawidłowo też oceniło, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a w konsekwencji zobowiązanym do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w tym zakresie, jest właściciel reklamy. Skarżący Komitet Wyborczy PiS nie udowodnił, że to nie właściciel reklamy powinien być obciążony karą pieniężną. Nie wykazał bowiem że osoba, która faktycznie dokonała zajęcia pasa jest osobą inną niż właściciel spornego materiału reklamowego. Powyższe oznacza, że właścicielem plakatów wyborczych jest skarżący Komitet ponoszący odpowiedzialność za działania osób, którymi się posługuje w czasie prowadzenia kampanii wyborczej obejmującej rozmieszczanie w pasie drogowym materiałów wyborczych w postaci plakatów. Należy zauważyć że skarżący Komitet nie zakwestionował mechanizmu wyliczenia nałożonej administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 2 219,70 zł. Zakwestionował natomiast – i to skutecznie – działanie organu odwoławczego polegające na zaniechaniu rozważenia, czy w realiach rozpoznawanej sprawy i okolicznościach jej stanu faktycznego, zachodziły usprawiedliwione przesłanki uzasadniających odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W tej materii zarzut skargi okazał się uzasadniony. W swoich rozważaniach zaprezentowanych w uzasadnieniu skontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia, Kolegium nie przeanalizowało - a powinno – ewentualną kwestię zastosowania przepisów Działu IVA k.p.a. regulującego zagadnienie nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej. Z treści przepisu § 1 art. 189 a k.p.a. wynika, przepisy działu IVA mają zastosowanie w sprawach nałożenia lub wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia ulg w jej wykonaniu, z zastrzeżeniem § 2 i 3, które przewidują wyłączenia stosowania przepisów tego działu w całości lub w pewnym zakresie. Zatem przepisy działu IVA mogą mieć zastosowanie w całości (§ 1) lub w pewnym zakresie (§ 2) albo nie mieć zastosowania (§ 3). W świetle powyższych uwag rzeczą Kolegium było odniesienie się do zagadnienia ewentualnego zastosowania art.189f §1 pkt 1 k.p.a. Powyższy przepis stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Ocenie Kolegium będzie podlegać - przy ponownym rozpatrywaniu sprawy – w szczególności kwestia wagi stwierdzonego naruszenia prawa wywołanego zajęciem pasa drogowego. Ocena wagi naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Stanowisko w tej materii powinno być przez organ odwoławczy starannie umotywowane. Ubocznie należy podnieść, że nie wystąpiły podstawy do stwierdzenia nieważności skontrolowanej decyzji. Nie jest ona obarczona kwalifikowaną wadą prawną. Dostrzeżone uchybienie należy zakwalifikować jako naruszenie przepisów proceduralnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei instytucja odstąpienia od ukarania jest normowana przez prawo materialne (art. 189 f § 1 k.p.a. ustanawiający regułę obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia kary). W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. O zwrocie poniesionych kosztów (117 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Obejmują one uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł oraz opłata od pełnomocnictwa (17 zł).