III SA/Lu 378/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Sadurski,, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca),, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Referent stażysta Monika Kutarska-Wolińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2005 r. sprawy ze skargi S.O. prowadzącego przedsiębiorstwo "C." z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie wydania zezwolenia na przewóz osób w krajowym transporcie drogowym oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na skutek odwołania S. O. – prowadzącego przedsiębiorstwo "[...]" w L. – od decyzji Marszałka Województwa z dnia [...] stycznia 2005r. ([...]) w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej T. L.- Z.- L.-W. dla Firmy Handlowo-Usługowej "[...]"- J. N. w T., na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071 ze zm.) oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) – umorzyło postępowanie odwoławcze. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego istotą rozpatrywanej sprawy było ustalenie statusu prawnego podmiotu, który wniósł odwołanie. Zgodnie z przepisem art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast przepis art. 10 § 1 K.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jeżeli strona bez własnej inicjatywy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, to właściwy organ jest obowiązany do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego podmiot, który wniósł odwołanie nie ma przymiotu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym, gdyż nie posiada on interesu prawnego. Doktryna prawa administracyjnego przyjmuje, że interes prawny można wywodzić jedynie z treści normy prawa materialnego, dającej się z każdym razem indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm. Z tego powodu interes prawny nie może być wyprowadzony wyłącznie z faktu istnienia określonego aktu prawnego lub instytucji prawnej zawartej w tym akcie (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95, Orzecznictwo Sądów Polskich 1997, nr 4, poz. 83). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego po stronie określonego podmiotu sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) wpływa na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (M. Bogusz, Zaskarżanie decyzji administracyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 1997, s. 21 i n.). Interes prawny osoby w postępowaniu administracyjnym nie istnieje, jeżeli nie da się ustalić bezpośredniego wpływu decyzji administracyjnej, kończącej postępowanie, na jej prawa i obowiązki oparte na wyodrębnionej normie prawnej (argument z uchwały NSA z dnia 11 października 1999 r., OSP 11/99, Orzecznictwo NSA 2000, nr 1, poz. 6). Według Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpatrywanej sprawie decyzja organu administracji pierwszej instancji udzielająca zezwolenie J. N. nie wpłynęła na uprawnienia i obowiązki innych przewoźników, wykonujących kursy na tej samej linii komunikacyjnej. Nie istniały przeszkody prawne, aby pozostali przewoźnicy wykonywali transport osób w zakresie oznaczonym im przez organ administracji publicznej w odpowiednich decyzjach (zezwoleniach). Zdaniem organu odwoławczego, wydanie zezwolenia dla kolejnego przewoźnika na tej samej linii komunikacyjnej może dotykać jedynie interesów faktycznych pozostałych przewoźników, polegających m. in. na konieczności poddania się regułom konkurencji rynkowej w ramach konstytucyjnie zagwarantowanej wolności gospodarczej. Zgodnie z przepisem art. 28 Kpa interes faktyczny nie nadaje określonemu podmiotowi przymiotu strony, bowiem ustawa wymaga wykazania się interesem prawnym w rozumieniu wskazanym powyżej. Organ administracji zauważył, że żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego o charakterze materialnym nie przyznaje bezpośrednio wszystkim przewoźnikom obsługującym określoną linię komunikacyjną statusu strony. Oznacza to, że każdy przewoźnik powinien się wylegitymować własnym interesem prawnym, aby brać udział w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów osób, jako strona tego postępowania administracyjnego. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego skoro odwołanie w sprawie zostało wniesione przez podmiot niemający interesu prawnego i w związku z tym niebędący stroną, postępowanie odwoławcze należało umorzyć. Skargę na powyższą decyzję złożył S. O., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarga zarzuca naruszenie przepisów postępowania, w szczególności przepis art. 26 Kpa w związku z przepisem art. 22 a ust. 1 pkt 2 lit a ustawy o transporcie drogowym, przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł miedzy innymi, że w myśl przyjętej wykładni, interes prawny opierać się może zarówno na określonym przepisie prawa materialnego, jak i formalnego i oznacza to, że przepis taki daje ochronę prawną określonej osobie lub uprawienie do podejmowania określonych czynności w ramach przewidzianej prawem procedury (orzeczenie Sądy Najwyższego z dnia 26 maja 2000 r., III RN 170/99 – OSNAP 2001, nr 5, poz. 140). Zdaniem skarżącego, zgodnie z przepisem art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym, organy administracji mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna zagrażać będzie już istniejącym liniom regularnym. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący prowadząc działalność gospodarczą na już istniejącej linii regularnej ma nie tylko interes faktyczny, ale i prawny w skorzystaniu z ochrony, udzielonej mu przez ustawodawcę. Zdaniem skarżącego nie można przyjąć, że stroną postępowania w rozumieniu przepisu art. 28 Kpa jest wyłącznie wnioskodawca, gdyż należy zauważyć, że z reguły nie ma on interesu prawnego ani faktycznego z zaskarżaniu decyzji w całości dla niego korzystnej. Taka interpretacja musiałaby więc prowadzić do wniosku, że spośród dwóch rodzajów decyzji, jakie mogą zostać wydane na podstawie tego samego wniosku, jedna (odmawiająca uwzględnienia wniosku) podlega zaskarżeniu, a druga (uwzględniająca wniosek) – w praktyce nie. W ocenie skarżącego z treści normy prawnej wynikającej z przepisu art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym można wywodzić jego interes prawny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje wcześniejsze stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Przede wszystkim należy podnieść, że w myśl przepisu art. l § l i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeśli przepisy ustawy szczególnej nie stanowią inaczej. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie zauważyć należy, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Ma racje organ administracji w stwierdzeniu, że skarżący nie miał i nie mógł mieć przymiotu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym, gdyż nie posiadał on interesu prawnego. Stwierdzenie tej okoliczności uprawniało Samorządowe Kolegium Odwoławcze do umorzenia postępowania odwoławczego – art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy umarza postępowanie odwoławcze, o ile zachodzą ku temu podstawy prawne. Do takiej podstawy zaliczyć należy bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego, przy czym przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed organem odwoławczym występuje między innymi wtedy, gdy podmiot wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania administracyjnego i w okolicznościach danej sprawy przymiotu tego nie może uzyskać (art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.). Zgodnie z przepisem art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego. Ten ostatni występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, nie może jednak wykazać naruszenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, dotyczącego jego sytuacji prawnej. Taka sytuacja dotyczy skarżącego. W postępowaniu administracyjnym skarżący nie wykazał, że postępowanie to dotyczy, czy narusza jego interes prawny lub obowiązek, zaś podana argumentacja odnośnie zwiększenia konkurencyjności na ryku przewozów regularnych osób, nie ma znaczenia dla uznania istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarżący, jak również inni przewoźnicy prowadzący działalność na tej samej linii komunikacyjnej, mają jedynie interes faktyczny, wynikający z realnego wpływu zwiększenia liczby przewoźników na tym samym rynku, na rentowność ich działalności gospodarczej. Chodzi tu więc o zagadnienie wzrostu konkurencyjności tego obszaru gospodarki, co oczywiście – w okolicznościach niniejszej sprawy – pozostaje bez wpływu na istnienie interesu prawnego skarżącego. Ugruntowany jest już w orzecznictwie i doktrynie prawa administracyjnego pogląd, iż podstawą interesu prawnego może być jedynie przepis prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2002 r., II SA 3501/01, LEX nr 83719). Interes prawny musi być oparty na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie należy poszukiwać normy prawnej przewidującej w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2001 r., I SA 2326/00, LEX nr 54528). Z tych też względów oraz na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.