III SA/Lu 387/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia SO del. Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Specjalista Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 października 2011 r. sprawy ze skargi S. P. na postanowienie Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalność odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Dyrektora L.Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz S. P. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], które wydane zostało z upoważnienia Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej jako "k.p.a."), stwierdzono niedopuszczalność odwołania złożonego przez A.Z. – pełnomocnika S.P. (strony postępowania administracyjnego), od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] lutego 2011 r. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych oraz przy wskazanej poniżej ocenie prawnej tych okoliczności dokonanej przez organ: Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił producentowi rolnemu S.P. przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010. Od decyzji tej odwołanie w imieniu S.P. wniosła jego córka A.Z., załączając jednocześnie pełnomocnictwo. Odwołanie przekazane zostało przez organ I instancji wraz z aktami sprawy do Oddziału Regionalnego ARiMR. Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że kontrola jego dopuszczalności wykazała, iż odwołanie zostało złożone przez A.Z. legitymującą się załączonym do odwołania pełnomocnictwem, na mocy którego S.P. upoważnił ją do reprezentowania go i składania podpisów w związku z kontrolą i przyjęciem protokołów pokontrolnych przez ARiMR oraz wglądu w akta sprawy z przeprowadzonej w dniu 29 listopada 2010 r. rozprawy administracyjnej. Według organu na podstawie udzielonego pełnomocnictwa A.Z. nie posiada legitymacji do złożenia w imieniu strony skutecznego odwołania od decyzji. Sposób reprezentacji strony przez pełnomocnika należy do stosunku prawnego łączącego zleceniodawcę ze zleceniobiorcą i wykracza poza granice oceny organu administracji w ramach prowadzonego postępowania. Dlatego na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzono niedopuszczalność odwołania, ponieważ czynność w postaci złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przekroczyła – zdaniem organu – zakres umocowania zawartego w udzielonym pełnomocnictwie, a tym samym stała się bezskuteczna. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył w imieniu S.P. umocowany przez niego radca prawny, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia z dnia [...] maja 2011 r. i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił określone w skardze naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Przede wszystkim podniósł naruszenie przepisu art. 134 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że zachodzi niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych, w postaci braku legitymacji strony do wniesienia środka zaskarżenia. Ponadto doszło do naruszenia art. 33 § 4 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie okoliczności, iż pełnomocnikiem składającym odwołanie od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR była córka skarżącego, a więc członek najbliższej rodziny i nie zachodziły jednocześnie wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. W ocenie pełnomocnika skarżącego doszło również do naruszenia przepisu art. 64 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i brak wezwania strony – w przypadku powziętych wątpliwości co do zakresu samego pełnomocnictwa – do usunięcia braków formalnych odwołania. W ocenie pełnomocnika strony skarżącej, organ w sposób bezpodstawny i nieuzasadniony przyjął, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych. W treści zakwestionowanego pełnomocnictwa umieszczony został zapis, iż pełnomocnictwo udzielone zostało córce odwołującego się, między innymi "do składania podpisów w związku z kontrolą i przyjęciem protokołów pokontrolnych". Taki zapis – w ocenie autora skargi – jednoznacznie wskazuje na uprawnienie pełnomocnika do reprezentowania strony w całej sprawie (w tym na etapie odwoławczym) i nie może być ograniczany jedynie do postępowania przed organem pierwszej instancji. Zgodnie z art. 32 k.p.a., strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania, przy czym w sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony (art. 33 § 4 k.p.a.). Tym samym, skoro pełnomocnictwo zostało udzielone członkowi najbliższej rodziny i organ nie miał obowiązku żądać takiego pełnomocnictwa, to tym bardziej nie mógł uznać, że mający umocowanie pełnomocnik, który złożył odwołanie – przekroczył zakres udzielonego pełnomocnictwa. Ostatecznie pełnomocnik skarżącego zaakcentował, że niedołączenie do podania wymaganego pełnomocnictwa jest brakiem formalnym podania. Organ administracji powinien zatem w takiej sytuacji wezwać stronę do usunięcia tego braku w trybie art. 64 § 2 k.p.a., przez podpisanie pisma przez stronę lub złożenie pełnomocnictwa. Dopiero wskutek nieusunięcia tych braków w ustawowym terminie organ odwoławczy byłby uprawniony do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu tego stanowiska zwrócono uwagę, że skarżący w udzielonym córce pełnomocnictwie ograniczył jego zakres do wskazanych w nim konkretnie wymienionych czynności, do których nie zostało zaliczone złożenie odwołania. Dokument upoważnienia jest – zadaniem organu – precyzyjny i czytelny, nie postawia żadnych wątpliwości co do zakresu czynności w nim określonych. Dlatego w ocenie organu zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 33 § 4 k.p.a. stanowiłoby naruszenie przepisów postępowania, bowiem przepis ten dotyczy sytuacji, kiedy dokument pełnomocnictwa w ogóle nie znajduje się w posiadaniu organu, a organ stwierdzając zaistnienie wszystkich przesłanek określonych w jego treści może nie wzywać do jego złożenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, a jednocześnie sprawując kontrolę sąd stosuje środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd administracyjny kontrolując akty wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, bada czy właściwie zastosowane zostały przepisy prawa materialnego określające prawa i obowiązki stron oraz czy w postępowaniu administracyjnym przestrzegano przepisów proceduralnych. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, sąd jest władny wzruszyć zaskarżony akt, a przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. określa, kiedy podlega on uchyleniu. Odnosząc się do meritum sprawy należy stwierdzić, że skarga ma usprawiedliwione podstawy, bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, co skutkować winno jego uchyleniem. Zaskarżonym postanowieniem organ stwierdził niedopuszczalność – z przyczyn podmiotowych – odwołania wniesionego w imieniu strony tego postępowania S.P., przez jego córkę A.Z.. Jako podstawę prawną postanowienia wskazano przepis art. 134 k.p.a. Ocena prawidłowości zaskarżonego postanowienia dokonana w oparciu o treść znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej pełnomocnictwa, wypada negatywnie. Trzeba zwrócić uwagę, że pełnomocnictwo jest jednostronną czynnością prawną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm., dalej jako "k.c."). Treścią pełnomocnictwa jest oświadczenie woli mocodawcy upoważniające jedną lub więcej osób do dokonywania w jego imieniu czynności prawnych określonych w pełnomocnictwie. Na podstawie tego umocowania pełnomocnik jest upoważniony do reprezentowania (zastępstwa) mocodawcy, w zakresie określonym w pełnomocnictwie, w stosunkach prawnych z innymi podmiotami prawa z bezpośrednim dla niego skutkiem (art. 96 k.c. w zw. art. 98 k.c.). Wymaga przy tym zaakcentowania, że o istnieniu i treści pełnomocnictwa decyduje wyłącznie mocodawca. Osoba trzecia, która dokonuje z pełnomocnikiem czynności może polegać jedynie na tym oświadczeniu. Oświadczenie mocodawcy podlega interpretacji z pozycji osoby trzeciej – ma więc taką treść, jaką powinien jemu przypisać potencjalny uczestnik czynności prawnej, dysponujący konkretną wiedzą o oświadczeniu mocodawcy i jego kontekście (takiej wykładni wymaga zasada ochrony zaufania). Wykładnia treści oświadczenia woli winna być zaś dokonywana stosowanie do zasad wynikających z art. 65 § 1 k.c. W doktrynie wyróżnia się różne rodzaje (typy) pełnomocnictwa. Pełnomocnictwo ogólne obejmuje jedynie umocowanie do czynności zwykłego zarządu. Wymaga zachowania formy pisemnej pod rygorem nieważności. Pełnomocnictwo rodzajowe (gatunkowe), wskazuje określoną kategorię czynności prawnych, do których umocowany jest pełnomocnik i nie jest dopuszczalne w zakresie tych czynności prawnych, odnośnie których wymagane jest pełnomocnictwo szczególne. Pełnomocnictwo szczególne dotyczy zaś indywidualnie określonej czynności prawnej i ten typ pełnomocnictwa jest dopuszczalny do wszystkich typów czynności prawnych, które nie mają ściśle osobistego charakteru. Natomiast pełnomocnictwo procesowe jest rodzajem pełnomocnictwa szczególnego, w którym mocodawca upoważnia pełnomocnika do dokonania określonych czynności procesowych w oznaczonej sprawie. Dokonując oceny treści oświadczenia woli skarżącego S.P., na podstawie którego upoważnił on córkę A.Z. do działania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na jego wniosek, a w konsekwencji oceniając zakres udzielonego pełnomocnictwa, zauważyć trzeba, iż wynika z niego, że obejmuje ono expressis verbis umocowanie A.Z. do: "reprezentowania jego osoby i składania podpisów w związku z kontrolą i przyjęciem protokołów pokontrolnych przez ARiMR oraz wglądu w akta sprawy z przeprowadzonej w dniu 29 listopada 2010 r. rozprawy administracyjnej". Z przytoczonej treści oświadczenia woli mocodawcy wynika, że jest to pełnomocnictwo o charakterze mieszanym. Obejmuje ono swym zakresem zarówno pełnomocnictwo ogólne, gdyż zawiera ogólne umocowanie do reprezentowania skarżącego, czyli – w okolicznościach sprawy – do działania w sprawie dotyczącej przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010, jak również pełnomocnictwo szczególne, wskazujące na indywidualnie określone czynności, do których umocowany został pełnomocnik. Użyty w treści pełnomocnictwa przez skarżącego spójnik "i", rozdzielający słowa "reprezentowania mojej osoby" i "składania podpisów w związku z kontrolą [...]", używany jest do łączenia zdań lub innych wyrażeń, które odnoszą się do tych samych przedmiotów lub faktów (por. Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. S. Dubisza, tom 1, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, s. 73), jak również stanowi spójnik przyłączający uzupełnienie treści, jej rozwinięcie (por. Mały Słownik Języka Polskiego pod red. S. Skorupki, H. Anderskiej, Z. Łempickiej, Wyd. EXLibris, Warszawa 1969, s. 229). Zatem z użycia przez stronę spójnika "i" w treści pełnomocnictwa wynika łączny zamiar umocowania córki A.Z. do reprezentowania skarżącego zarówno w sprawie "jako takiej" prowadzonej przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na wniosek strony, jak i do dokonywania określonych w treści oświadczenia mocodawcy konkretnych czynności (obejmujących składanie podpisów, przyjmowanie protokołów oraz wgląd w akta sprawy). Taką wykładnię gramatyczną potwierdza też wykładnia celowościowa, skoro omawiane pełnomocnictwo zostało dołączone do odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] lutego 2011 r. Odmienna wykładnia byłaby w okolicznościach tej sprawy sprzeczna z motywacją udzielającego pełnomocnictwa mocodawcy. Stanowiłaby na skutek interpretacji zawężającej niedopuszczalne wypaczenie rzeczywistej treści pisemnego oświadczenia mocodawcy, o którego istnieniu i treści – jak już wyżej powiedziano –on wyłącznie decyduje. W ocenie Sądu treść pełnomocnictwa nakazywała przyjęcie, że córka skarżącego była należycie umocowana również do wniesienia odwołania jako pełnomocnik skarżącego. W tych warunkach nie zachodziłaby nawet potrzeba wzywania skarżącego S.P. jako strony postępowania administracyjnego do uzupełnienia braków formalnych odwołania, czy to w zakresie podpisu, czy pełnomocnictwa, skoro pełnomocnictwo, które złożone zostało wraz z odwołaniem, skutecznie upoważniało ustanowionego pełnomocnika do reprezentowania strony skarżącej w postępowaniu odwoławczym, a więc również do złożenia w jego imieniu odwołania. W konsekwencji należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy bezzasadnie zakwestionował zakres umocowania A.Z. jako pełnomocnika S.P., stwierdzając że nie obejmuje ono uprawnienia do złożenia odwołania. Ostatecznie, gdyby nawet przyjąć odmienną od powyższej interpretację treści pełnomocnictwa (zakresu umocowania), to również wówczas ocena legalności zaskarżonego postanowienia jest negatywna. Przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może istotnie wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, bądź podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku możliwości zaskarżenia aktu administracyjnego wobec tego, że nie przewidują tego przepisy prawa. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych, obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę albo nie mającą legitymacji (uprawnienia) do wniesienia tego środka zaskarżenia wobec braku przymiotu strony (art. 28 k.p.a.), albo przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych (art. 30 § 2 k.p.a.), a także sytuacje, gdy odwołanie obarczone jest brakami formalnymi, np. wynikającymi z art. 63 § 2 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie przyczyną stwierdzenia przez organ niedopuszczalności odwołania był wniosek (ocena organu) o braku legitymacji po stronie A.Z. do złożenia w imieniu strony (jej ojca) odwołania od decyzji, ponieważ czynność w postaci złożenia odwołania przekroczyła – zdaniem organu – zakres umocowania zawartego w treści udzielonego pełnomocnictwa. Takie rozumowanie jest obarczone błędem. Otóż zgodnie z przepisem art. 32 k.p.a., w postępowaniu administracyjnym strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Umocowanie pełnomocnika do działania w imieniu strony winno zostać wykazane poprzez dołączenie do akt oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa, co wynika z art. 33 § 3 k.p.a. Abstrahując nawet od oceny organu, że zakres udzielonego pełnomocnictwa nie dawał wnoszącemu odwołanie pełnomocnikowi strony postępowania administracyjnego do jego skutecznego wniesienia, należy zauważyć, że powołanie się przez dokonującego czynności procesowej (wnoszącego odwołanie) na niewłaściwe pełnomocnictwo, podobnie jak jego niezłożenie, stanowi brak formalny odwołania, skutkiem czego winno być zastosowanie trybu określonego w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z tym przepisem, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Pozostawienie odwołania bez rozpoznania na zasadzie art. 64 § 2 k.p.a. stanowi jedną z postaci stwierdzenia jego niedopuszczalności przewidzianą w art. 134 k.p.a. W tych warunkach w skardze trafnie podniesiono, że organ odwoławczy dostrzegając brak należytego umocowania winien przede wszystkim wezwać osobę je wnoszącą do złożenia w ustawowym terminie stosownego pełnomocnictwa, a przy braku złożenia właściwego pełnomocnictwa – wezwać skarżącego (stronę postępowania) do podpisania odwołania w ustawowym terminie – pod rygorem stwierdzenia niedopuszczalności środka zaskarżenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. III SA/Łd 337/10 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 sierpnia 2009 r., sygn. II SA/Go 324/09). Ze wskazanych przyczyn należało zatem stwierdzić, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z obrazą art. 64 § 2 k.p.a., wobec niezastosowania tego przepisu, a co za tym idzie nie było podstaw do zastosowania na tym etapie postępowania przepisu art. 134 k.p.a., co miało bezpośredni wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy zawarty w zaskarżonym postanowieniu. Skutkuje to koniecznością jego uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Mając na uwadze przytoczone motywy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnione jest przepisami art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość zasądzonych od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 240 zł wynikające z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.