III SA/Lu 388/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia NSA Marek Zalewski, Protokolant Ewa Lachowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi A.Z. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego I uchyla zaskarżoną decyzję, II zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, po rozpatrzeniu odwołania A. Z. od decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie odmowy przyznania pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego; utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach tej decyzji podniesiono, że A. Z. w dniu [...] lipca 2003 r. złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego wykazując w nim, iż zamieszkuje wraz z żoną M. i córką K. w domu teściów w miejscowości M., która jest miejscowością pobliską w stosunku do miejsca pełnienia służby. Do wniosku dołączył wyciąg z księgi wieczystej oraz pozwolenie właściwego organu na budowę domu. Oświadczył również, że ani on, ani jego żona nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej, co uprawnia go do otrzymania świadczenia. Organ I instancji ustalił, że zainteresowany i jego żona nabyli (każde z nich oddzielnie) udziały w spadkach po swoich zmarłych rodzicach, w skład których wchodzą domy jednorodzinne położone w M. i C. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] sierpnia 2001 r. sygn. [...] M. Z. nabyła w drodze spadku po zmarłej matce współwłasność w 1/3 domu jednorodzinnego położonego w M. przy ul. O., w którym zainteresowany jest wraz z żoną i córką zameldowany na pobyt stały i w którym zgodnie ze złożonym oświadczeniem mieszkaniowym złożonym w dniu [...] kwietnia 2001 r. zamieszkuje. W wyniku przeprowadzonego komisyjnie w dniu [...] grudnia 2004 r. pomiaru powierzchni tego domu stwierdzono, że łączna powierzchnia pokoi wynosi 146,8 m2. Biorąc pod uwagę fakt, że A. Z. posiada uprawnienie do trzech norm zaludnienia – po 7 m2 na każdą osobę, a więc do 21 m2 powierzchni mieszkalnej – przy łącznej ilości 8 osób zameldowanych na pobyt stały w tym domu organ I instancji uznał, iż dom mieszkalny będący współwłasnością żony strażaka zapewnia jego rodzinie przysługującą powierzchnię mieszkalną. A. Z. nabył na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] maja 2002 r. sygn. [...] po zmarłym ojcu ¼ spadku, w skład którego wchodzi zabudowana nieruchomość rolna położona w C. A. Z. nie przedstawił dowodów na okoliczność przeprowadzenia działów spadku i zniesienia współwłasności. W tym stanie rzeczy organ uznał, że zainteresowany i jego żona mają prawo do korzystania z całości masy spadkowej, a nie tylko z wydzielonej części, co miałoby miejsce, gdyby zostało dokonane zniesienie współwłasności domu. Organ II instancji nie podzielił zarzutów odwołania. Uznał za nietrafny zarzut istnienia ostatecznej decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2003 r. w sprawie przyznania zainteresowanemu pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego, skoro owa decyzja nigdy nie została doręczona, a zatem nie będąc wprowadzona do obrotu prawnego jest decyzją nieistniejącą. Organ odwoławczy stwierdził następnie, że zgodnie z art. 81 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1230 ze zm.) – lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się strażakowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny czy też dom mieszkalno-pensjonatowy. Przy czym dom jednorodzinny albo dom mieszkalno-pensjonatowy nie muszą zapewniać strażakowi przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. W tej sytuacji, zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 15, poz. 68) pomoc finansowa na uzyskanie domu jednorodzinnego nie przysługuje. Biorąc pod uwagę fakt, że A. Z. i jego żona uzyskali w drodze dziedziczenia współwłasność domów jednorodzinnych w miejscowościach pobliskich względem miejsca pełnienia służby zainteresowanego oraz samą powierzchnię mieszkalną domu w M. przy ul. O., gdzie strażak wspólnie z rodziną zamieszkuje co najmniej od 2001 r., to brak podstaw do uwzględnienia wniosku. Zainteresowany w oświadczeniach mieszkaniowych składanych od 2001 r. na potrzeby związane z wnioskami o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego podawał, że jest zameldowany na pobyt stały i mieszka wspólnie z rodziną w domu jednorodzinnym w M. przy ul. O. Okoliczność zmiany mieszkania (stancja w Ł. przy ul. G. nie jest podstawą do przyznania poszukiwanej przez strażaka pomocy w sytuacji, gdy jego żona w dalszym ciągu pozostaje współwłaścicielką domu w M., w którym zainteresowany wspólnie z rodziną jest zameldowany na pobyt stały. Skargę sądową na powyższą decyzję złożył A. Z., wnosząc o jej uchylenie a także o uchylenie poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej, zarzucając naruszenie: - art. 80 i art. 81 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, - § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie pomocy finansowej (...), - art. 7 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniósł m.in., że ustawodawca zbudował prawo do pomocy finansowej na cele mieszkaniowe w oparciu o założenie niezaspokojenia tych potrzeb i nie uzależnia uzyskania pomocy wyłącznie od przysługiwania prawa własności. Nie jest słuszne opieranie się przez organy decyzyjne wyłącznie na konstrukcji współwłasności każdej rzeczy wchodzącej w skład masy spadkowej. Ustawa nie definiuje pojęcia posiadania, należy zatem posługiwać się tym pojęciem w rozumieniu prawa cywilnego (tak NSA w wyroku z dnia 30 stycznia 2001 r. sygn. I SA 1108/00). Skarżący i jego żona nie wykonują fizycznego władztwa nad domem, w którym są zameldowani na pobyt stały, od 1999 r. Organ I instancji, który jest pracodawcą skarżącego okoliczność tę zna, bowiem od 1999 r. dysponuje adresem stancji dla potrzeb sprawnej organizacji i prowadzenia akcji gaśniczej. Wcześniej mieszkali w nim na zasadzie użyczenia wraz z matką żony (właścicielką domu) i dwoma braćmi żony. Jeszcze przed śmiercią teściowej opuścili ten dom z powodu zadrażnień rodzinnych. Uzyskanie przez żonę skarżącego statusu spadkobierczyni, nie wprowadziło żadnej zmiany, jeśli chodzi o zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Potrzeby te, przed nabyciem spadku i po jego nabyciu były i są niezaspokojone. Organy nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia okresu posiadania domu, który obecnie wchodzi w skład masy spadkowej. Status spadkobiercy nie daje tytułu prawnego do lokalu w rozumieniu art. 78 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (tak NSA w wyroku z dnia 25 maja 2002 r. sygn. I SA 209/2000). Zgodnie z art. 1035 k.c., jeżeli spadek przypada kilku spadkobiercom, do wspólności majątku spadkowego stosuje się odpowiednio przepisy o współwłasności w częściach ułamkowych. Współwłaścicielom przysługują idealne, "myślowe" udziały we wspólnym prawie własności. Udziałowi takiemu nie można nadawać charakteru podmiotowego prawa rzeczowego. Nie jest możliwe roszczenie o dopuszczenie do współposiadania rzeczy w sytuacji, gdy wspólne posiadanie może być ze względu na charakter lub przeznaczenie rzeczy wykonywane tylko przy zgodnym współdziałaniu stron. W domu jednorodzinnym, wchodzącym w skład spadku nabytego w ¼ przez skarżącego zamieszkuje jego matka i brat z rodziną. W domu jednorodzinnym, wchodzącym w skład spadku nabytego w 1/3 przez żonę skarżącego zamieszkuje jej dwóch braci, w tym jeden wspólnie z żoną i dwojgiem dzieci. Ponadto w skład spadku wchodzą także inne składniki, w tym grunty orne. W związku z powyższym spadkobiercy mogą dowolnie i racjonalnie ułożyć swe stosunki co do posiadania i korzystania z poszczególnych rzeczy wchodzących w skład spadku, biorąc pod uwagę również rozpoczętą budowę domu przez jednego z nich. Organy nie przeprowadziły postępowania w tym zakresie. Twierdzenie organu II instancji, że wobec niedokonania działu spadku możliwe jest korzystanie przez skarżącego z całego domu jednorodzinnego, jest sprzeczne z art. 206 k.c. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje: Stosownie do art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1230 ze zm.) – "Strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Z prawem do lokalu mieszkalnego wiążą się przewidziane ustawą różne formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych strażaków, a w szczególności: przydział lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (art. 78 ust. 1 ustawy) oraz prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu (art. 80 ust. 1 ustawy). Przysługujące strażakowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane w pierwszej kolejności poprzez przydzielenie takiego lokalu. Dopiero w sytuacji, gdy przydziału nie dokonano, strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik pieniężny lub pomoc finansowa, o których mowa wyżej. Prawo strażaka do lokalu mieszkalnego, jak również pochodne od niego prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu doznaje pewnych ograniczeń. Przepis art. 81 zawiera bowiem katalog ujemnych przesłanek, które powodują, że strażak nie może skorzystać z prawa do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a tym samym z prawa do wspomnianej pomocy finansowej. Organy decyzyjne obu instancji przyjęły, że w przedmiotowej sprawie występują przesłanki wymienione w art. 81 pkt 2 i pkt 3 ustawy, które unicestwiają prawo skarżącego do lokalu mieszkalnego. W ocenie organów, na skutek spadkobrania A. Z. i jego żona stali się współwłaścicielami domów jednorodzinnych znajdujących się w C. i w M., a zatem w miejscowościach pobliskich w stosunku do miejsca pełnienia służby skarżącego. Biorąc ponadto pod uwagę tylko powierzchnię domu w M. przy ul. O., którego współwłaścicielem jest żona skarżącego, i w którym strażak z rodziną zamieszkuje co najmniej od 2001 r., skarżącemu nie przysługuje pomoc finansowa na budowę domu jednorodzinnego. Ponadto – zdaniem organów dom jednorodzinny, czy też dom mieszkalno-pensjonatowy nie muszą zapewniać strażakowi przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Zdaniem natomiast skarżącego – legitymowanie się tytułem współwłasności do domu jednorodzinnego, bez wykonywania fizycznego władztwa nad nim, nie stanowi prawnej przeszkody do skorzystania przez strażaka z pomocy finansowej na uzyskanie domu. Wobec odmiennych interpretacji art. 81 pkt 2 i 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej dokonanej przez strony, należy dokonać wykładni tych przepisów. Zgodnie z art. 81 pkt 2 ustawy – lokalu mieszkalnego "(...) nie przydziela się strażakowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy". W myśl natomiast art. 81 pkt 3 ustawy – lokalu mieszkalnego (...) nie przydziela się strażakowi, którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2. Istotne w analizowanych przepisach jest odkodowanie pojęcia "posiada". Skoro ustawa o Państwowej Straży Pożarnej nie podaje definicji tego pojęcia, należy odwołać się do przepisów kodeksu cywilnego (zob. art. 336 i nast. k.c.). Stosownie do art. 336 k.c. rozróżnia się posiadanie samoistne (właścicielskie) oraz posiadanie zależne (władanie rzeczą jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą). Nie może budzić wątpliwości, że w przepisach art. 81 pkt 2 i 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej chodzi o posiadanie samoistne. Posiadanie nie jest prawem podmiotowym, lecz stanem faktycznym, który jednak w określonych sytuacjach może prowadzić do uzyskania prawa podmiotowego (np. nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie). W przypadku posiadania przez właściciela (współwłaściciela) określonej rzeczy, nie jest istotne sprawowanie faktycznego władztwa nad rzeczą, ale sama możliwość wykonywania tego rodzaju władztwa. W myśl art. 206 k.c. – każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Przy czym z przepisów k.c. nie wynika, aby współwłaściciel miał uprawnienie do korzystania tylko z takiej części rzeczy wspólnej, która odpowiada wielkości jego udziału. W tym stanie rzeczy – pojęcie "posiada" użyte w art. 81 pkt 2 i 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, nie należy utożsamiać z wykonywaniem faktycznego władztwa w stosunku do lokalu mieszkalnego albo określonego domu, czyli z zamieszkiwaniem, jak tego chce skarżący. Abstrahując od faktu, czy skarżący wraz z rodziną w dalszym ciągu zamieszkuje w M. przy ul. O., to skoro niesporne jest, że tam zamieszkiwał oczywiste jest, iż możliwe było współposiadanie owego domu przez kilka osób, z ustaleniem zakresu współposiadania. Art. 81 pkt 2 i 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej należy tak rozumieć, że w przypadku, gdy strażak lub jego małżonek stanie się współwłaścicielem lokalu mieszkalnego, domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego, w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, położonych w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, i dopóki nie zostanie zniesiona współwłasność, strażak traci uprawnienie do przydzielenia lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Przemawia za tym wykładnia systemowa i odwołanie się choćby do art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.). Przywołany w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2001 r. – sygn. I SA 209/2000 (niepubl.) wydany na tle art. 78 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie może znaleźć zastosowania, gdyż zapadł w innym stanie prawnym (inne brzmienie art. 78). W tym stanie rzeczy, nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 80 i art. 81 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 15, poz. 68). Gdyby nawet przyjąć, że w przepisach art. 81 pkt 2 i 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej termin "posiada", odpowiada zamieszkiwaniu, to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazano, że co najmniej od 2001 r. A. Z. zamieszkiwał wraz z żoną i córką w domu przy ul. O. w M. i taki stan rzeczy utrzymywał się co najmniej do dnia złożenia wniosku z dnia 8 lipca 2003 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej. We wniosku tym oraz w oświadczeniach składanych od 2001 r., w związku z ubieganiem się o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego skarżący podawał, że mieszka wspólnie z rodziną pod wymienionym wyżej adresem. Pod tym adresem skarżący i jego rodzina są w dalszym ciągu zameldowani na stałe. Zaskarżona decyzja zapadła jednak z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 79 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkuje jej uchyleniem. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] grudnia 2004 r. przeprowadzono oględziny domu położonego w M. przy ul. O., w czasie których dokonano pomiarów pokoi. Skarżący nie uczestniczył w tych czynnościach i nie był zawiadomiony o terminie oględzin. Z zapisu znajdującego się pod protokołem wynika, że w dniu 30 grudnia 2004 r. zapoznano go z treścią protokołu, lecz odmówił on jego podpisania i zakwestionował dokonany obmiar. W tych okolicznościach ustalenia zawarte w protokole oględzin nie mogły być miarodajne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponownie rozpatrując odwołanie należy dokonać oględzin przedmiotowego domu (powiadamiając o tym skarżącego) w celu dokonania pomiaru powierzchni pokoi i ustalenie, czy udział żony skarżącego we współwłasności odpowiada normie zaludnienia przysługującej strażakowi posiadającemu rodzinę w rozumieniu § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału (...) (Dz. U. z 1998 r. Nr 4, poz. 13 ze zm.). Z tych względów należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 tej ustawy.