III SA/Lu 39/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (spr.), Asesor WSA Małgorzata Fita, Protokolant ref. staż. Przemysław Gumieniak, po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2004 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie kary za przejazd pojazdem ponadnormatywnym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] Nr [...] 2. określa , że wyżej wymienione decyzje nie podlegają wykonaniu w całości. Dyrektor Izby Celnej zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, art. 13 ust. 2 pkt 3, ust. 2a i ust. 2b, art. 40b ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, po rozpatrzeniu odwołania D. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" D. S. w M. od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego nr [...] z dnia [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w kwocie 2040 zł za przejazd drogą publiczną pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] listopada 2003 r. podczas kontroli pojazdu – ciągnika z naczepą z numerami rejestracyjnymi odpowiednio: [...] i [...] – opuszczającego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przeprowadzonej przez funkcjonariuszy Urzędu Celnego, dokonano pomiaru dynamicznego obciążenia osi tego pojazdu i jego masy całkowitej. W wyniku tej kontroli ustalono, iż nacisk na piątą oś pojazdu przekracza dopuszczalną normę, która zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, w przypadku osi składowej osi wielokrotnej pojazdu przy rozstawie osi powyżej 1,30 m, wynosi 80 kN. W przedmiotowej sprawie nacisk na piątą oś wyżej wymienionego pojazdu wynosił w trakcie ważenia 90,37 kN czyli o 10,37 kN więcej niż wynosi dopuszczalna norma. Z uzasadnienia decyzji Nr [...] wynika, że czynności ważenia wykonano wagą dynamiczną, która posiada wydane przez właściwy organ aktualne świadectwo legalizacji i jest wyposażona w system automatycznej sygnalizacji błędów pomiaru. Z kontroli wyżej wymienionego pojazdu sporządzono protokół kontroli stanowiący załącznik nr 1 do decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej. W związku z tym, iż osoba wykonująca transport nie okazała określonego przepisami o ruchu drogowym zezwolenia na przejazd drogami publicznymi pojazdu nienormatywnego, organ pierwszej instancji wydał decyzję nr [...] o wymierzeniu D. S. kary pieniężnej w wysokości 2040 zł za przejazd pojazdu nienormatywnego drogami publicznymi bez właściwego zezwolenia, określonego przepisami prawa o ruchu drogowym. Wydając decyzję Naczelnik Urzędu Celnego oparł się na wydruku ważenia dynamicznego pojazdu o numerze 18060 oraz protokole z kontroli pojazdu wyjeżdżającego z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Od decyzji tej D. S. w dniu [...] wniósł odwołanie zwracając się o jej uchylenie z powodu nieuwzględnienia prośby kierowcy o powtórne zważenie pojazdu i powołując się na wynikającą z protokołu kontroli zbyt dużą różnicę nacisku na poszczególne osie oraz wyniki ważenia wagi z przejścia białoruskiego. Do odwołania odwołujący załączył protokół z dnia [...] listopada 2003 r. z kontroli pojazdu przeprowadzonego w punkcie kontroli białoruskiej. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołującego się i decyzją Nr [...] z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Dyrektor Izby Celnej wykazał, że według art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych za przejazd po drogach publicznych pojazdów zarejestrowanych w kraju lub za granicą, z ładunkiem lub bez ładunku, o masie, naciskach osi lub wymiarach przekraczających wielkości określone w odrębnych przepisach, bez zezwolenia określonego przepisami Prawa o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu pobiera się kary pieniężne. Stosownie do art. 40b ust. 1 ustawy o drogach publicznych uprawnione do kontroli pojazdów wykonujących międzynarodowy transport drogowy w zakresie masy, nacisków osi lub wymiarów określonych przepisami Prawa o ruchu drogowym są osoby upoważnione przez naczelnika urzędu celnego. Natomiast w art. 40b ust. 2 tej ustawy ustanowiono, że w razie przekroczenia dopuszczalnej masy, nacisków osi lub wymiarów pojazdów, urzędy celne pobierają opłaty drogowe i kary pieniężne ustalone zgodnie z art. 13 ust. 2b. W świetle § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, dopuszczalny nacisk na oś składową osi wielokrotnej pojazdu, przy rozstawie osi powyżej 1,30 m, wynosi 80 kN, natomiast w przedmiotowej sprawie nacisk na piątą oś wyniósł w trakcie ważenia 90,37 kN, a więc o 10,37 więcej niż wynosi dopuszczalna norma. Zgodnie z art. 13 ust. 2b ustawy o drogach publicznych, wysokość kar pieniężnych, o którym mowa w ust. 2a, określa załącznik do ustawy. Według tego załącznika za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, gdzie jest dopuszczony ruch pojazdów o naciskach osi do 100 kN; w przypadku przekroczenia nacisku osi składowej osi wielokrotnej ponad 84 kN do 92 kN, kara pieniężna wynosi 2040 zł. Czynności ważenia dokonano wagą samochodową do wyznaczania dynamicznego obciążenia osi pojazdów typu RPT 98 233 o znaku fabrycznym ASM 4301, posiadającą ważne świadectwo legalizacji Nr [...] z dnia [...] października 2001 r. wydane przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar. Wagi tego typu zostały zatwierdzone do wyznaczania dynamicznego obciążenia osi pojazdów przez Prezesa Głównego Urzędu Miar na mocy decyzji Nr ZT [...] z dnia [...] 1998 r. Zarówno wspomniana decyzja Nr [...], jak i świadectwo legalizacji znajdują się w aktach sprawy. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, iż z protokołu kontroli przedmiotowego pojazdu nie wynika, by w chwili dokonywania pomiaru waga sygnalizowała jakiekolwiek nieprawidłowości, mimo tego, że jest wyposażona w urządzenie sygnalizujące nieprawidłowości, przerywające proces ważenia i komunikujące o konieczności ponownego przejazdu przez wagę. Dyrektor Izby Celnej podniósł również, że w aktach sprawy nie ma żadnego dowodu na to, że osoba wykonująca przejazd wnosiła o ponowne zważenie pojazdu. Wykonujący transport podpisując protokół z kontroli pojazdu wyjeżdżającego z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zgłosił uwagę o treści: "Nie zgadzam się z wydrukiem ważenia, gdyż uważam, że ładunek spełniał wymogi odnośnie norm nacisku na poszczególne osie." Organ odwoławczy uważa także, że na ocenę dokonanych przez organ pierwszej instancji ustaleń co do nacisków poszczególnych osi nie mogą mieć wpływu wyniki ważenia z dnia [...] listopada 2003 r. w miejscowości K. na Białorusi, ponieważ do kontrolowania masy, nacisków osi lub wymiarów określonych przepisami Prawa o ruchu drogowym pojazdów wykonujących międzynarodowy transport drogowy po drogach publicznych Rzeczypospolitej Polskiej uprawnione są polskie organy celne, nie organy Białorusi. Wyniki ważenia w K. nie obrazują nacisku każdej osi osobno, lecz poza naciskiem dwóch osi; wskazują nacisk grupy osi składającej się z trzech osi. Dyrektor Izby Celnej podkreślił, że organy celne zobowiązane są do stosowania obowiązujących przepisów, w tym dotyczących pobierania kar pieniężnych. Pobór kary ma charakter obligatoryjny i następuje niezależnie od przyczyn przekroczenia nacisku na oś pojazdu, przekonania kierowcy co do wielkości nacisku oraz winy kierowcy lub jej braku. Na decyzję organu odwoławczego D. S. w dniu [...] stycznia 2004 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie żądając uchylenia decyzji. W skardze skarżący kwestionuje wyniki ważenia przeprowadzonego przez Urząd Celny oraz zarzuca niewyrażenie zgody przez organ celny na powtórne zważenie pojazdu i nieuwzględnienie wyników ważenia przeprowadzonego na przejściu granicznym Białorusi. Dyrektor Izby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja Dyrektora Izby Celnej oraz utrzymana nią w mocy decyzja Naczelnika Urzędu Celnego zostały wydane z naruszeniem przepisów związanych z procedurą ważenia dynamicznymi wagami samochodowymi oraz regulujących wymagania warunków technicznych tych wag w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodzić się należy z prezentowanym przez organy pierwszej i drugiej instancji poglądem, że decyzje wydawane na podstawie art. 13 ust. 2a i 2b oraz art. 40b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm./ mają charakter decyzji, w których jeżeli uprawniony organ stwierdzi określony stan rzeczy, zobowiązany jest wymierzyć karę pieniężną w określonej przepisami wysokości. Zgodnie bowiem z powołanymi przepisami art. 13 ust. 2a i 2b ustawy z 1985 r. za przejazd po drogach publicznych pojazdów zarejestrowanych w kraju lub za granicą, z ładunkiem lub bez ładunku, o masie, naciskach osi lub wymiarach przekraczających wielkości określone w odrębnych przepisach, bez zezwolenia określonego przepisami Prawa o ruchu drogowym, pobiera się kary pieniężne, których wysokość określono w załączniku do tej ustawy. W art. 40b ustawy postanowiono, iż do kontroli pojazdów wykonujących międzynarodowy transport drogowy w zakresie masy, nacisków osi lub wymiarów określonych przepisami Prawa o ruchu drogowym uprawnione są osoby upoważnione przez naczelnika urzędu celnego, a w razie przekroczenia dopuszczalnej masy, nacisków osi lub wymiarów pojazdów, urzędy celne pobierają opłaty ustalone w trakcie owej kontroli. Bezsporne jest więc, że w myśl obowiązujących przepisów za przejazd drogami publicznymi określonymi w odpowiednich przepisach bez wymaganego zezwolenia, organy celne zobligowane są do pobrania kary pieniężnej. Z powyższego zatem wynika, że odpowiedzialność za przejazd pojazdem nienormatywnym nie jest uzależniona od przyczyn przekroczenia nacisku na oś, przekonania kierowcy co do wielkości nacisku, winy podmiotu dokonującego przejazdu lub jej braku /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2003 r., sygn. akt II SA 1825/2003 – niepublikowany/. Mimo powyższego zaskarżona decyzja Dyrektora Izby Celnej oraz poprzedzająca ją decyzja Naczelnika Urzędu Celnego nie mogą zostać utrzymane w mocy z uwagi na fakt, że zapadły z naruszeniem przepisów mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować ich uchyleniem. Prawidłowe rozstrzygniecie indywidualnej sprawy, wiążące się z właściwym zastosowaniem odpowiednich norm materialnoprawnych, uzależnione jest od uprzedniego dokładnego ustalenia stanu faktycznego, zgromadzenia materiału dowodowego oraz jego wszechstronnego rozważenia i oceny, w myśl zasad określonych w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Analizując akta sprawy oraz decyzje i uzasadnienia do nich, można się przekonać, że zostały one wydane z naruszeniem wyżej powołanych przepisów kodeksu. Zgodnie bowiem z komentarzem Kodeksu postępowania administracyjnego "organ administracji publicznej ustalając stan faktyczny sprawy związany jest zasadą praworządności, a zatem nie może podejmować takich czynności, które przyczyniłyby się do ustalenia stanu faktycznego, ale były niezgodne z prawem" /"Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2004, str. 70/. Zatem podstawę wszelkich ustaleń faktycznych mogą stanowić wyłącznie dowody dopuszczone prawem, które zostały właściwie przeprowadzone, prawidłowo utrwalone i które mogą zostać poddane weryfikacji. Wymierzając karę pieniężną decyzją nr [...] z dnia [...] organ celny, który dokonał kontroli przedmiotowego pojazdu, nie wykazał, na podstawie jakich uregulowań prawnych dokonano pomiaru dynamicznego obciążenia osi pojazdu, co umożliwiałoby weryfikację poczynionych ustaleń. Dokonywanie takiego pomiaru, mogące skutkować wymierzeniem kary pieniężnej, nie może być czynione według kryteriów przyjętych w sposób dowolny przez organ dokonujący pomiaru. Pomiar taki powinien odpowiadać kryteriom wyznaczonym przez odpowiedni akt normatywny wydany przez właściwy organ administracji rządowej. Obowiązującym w dacie pomiaru nacisku na osi, aktem prawnym regulującym prawną kontrolę metrologiczną przyrządów pomiarowych jest ustawa z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach /Dz. U. z 2001 r. Nr 63, poz. 636/, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2003 r. Zdefiniowano w niej pojęcie prawnej kontroli metrologicznej jako działanie zmierzające do wykazania, że przyrząd pomiarowy spełnia wymagania metrologiczne określone we właściwych przepisach. W art. 8 ust. 1 powoływanej ustawy postanowiono, że prawnej kontroli metrologicznej podlegają przyrządy pomiarowe, stosowane między innymi przy pobieraniu opłat, podatków i niepodatkowych należności budżetowych oraz ustalaniu opustów, kar umownych, wynagrodzeń i odszkodowań, a także przy pobieraniu i ustalaniu podobnych należności i świadczeń, oraz przy wykonywaniu kontroli celnej. W ustawie tej umieszczono szereg upoważnień ustawowych skierowanych do ministra właściwego do spraw gospodarki do wydania aktów wykonawczych do przepisów ustawy precyzujących wykonywanie prawnej kontroli metrologicznej. I tak zgodnie z art. 8 ust. 2 tej ustawy "minister właściwy do spraw gospodarki określi, w drodze rozporządzenia, przyrządy pomiarowe, o których mowa w ust. 1, z uwzględnieniem dziedzin pomiarowych oraz zobowiązań wynikających z wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych", natomiast zgodnie z art. 9 pkt 3 "minister właściwy do spraw gospodarki określi, w drodze rozporządzenia wymagania metrologiczne, którym powinny odpowiadać przyrządy pomiarowe podlegające prawnej kontroli metrologicznej, uwzględniając rodzaje dowodów tej kontroli, a także warunki właściwego stosowania i warunki techniczne ich użytkowania". W wykonaniu tej delegacji ustawowej Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał w dniu 10 lutego 2004 r. rozporządzenie w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu. Rozporządzenie to weszło w życie w dniu 13 marca 2004 r., w związku z czym nie było obowiązującym prawem w dniu wydania przez organy obu instancji decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej. Dlatego należy się odwołać do uregulowania zawartego w art. 29 ustawy z 2001 r. - Prawo o miarach, zgodnie z którym do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych prawna kontrola metrologiczna odbywa się na podstawie przepisów dotychczasowych, nie dłużej jednak niż przez 1 rok od dnia wejścia w życie ustawy Prawo o miarach. Prezes Głównego Urzędu Miar w dniu 22 grudnia 2000 r. wydał zarządzenie Nr 39 w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu /Dz.Urz.Miar i Probiernictwa Nr 6/2000 poz. 40/. Przepisy te precyzują warunki od których spełnienia uzależnione jest prawidłowe określenie masy przewożonego ładunku oraz oznaczenie obciążenia osi pojazdu w ruchu. W protokole z kontroli pojazdu dokonanej w dniu [...] listopada 2003 r. brak jest elementarnych danych pozwalających na pozytywne zweryfikowanie tych dowodów, uznanie ich za miarodajne do ustalenia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy. Nie wiadomo również, który z funkcjonariuszy celnych przeprowadzał powyższe czynności oraz czy posiadał do tego stosowne uprawnienie /art. 40b ust. 1/ ustawy o drogach publicznych. Nie wiadomo nawet jakiej wagi użyto do określenia obciążenia osi pojazdu, co generalnie dyskwalifikuje te dowody w sensie formalnym. Z protokołu kontroli nie wynika czy waga była prawidłowo zainstalowana /por. § 3 zarządzenia/ oraz czy dopełniono innych warunków przewidzianych w § 7 zarządzenia Prezesa Głównego Urzędu Miar. W czynnościach urzędowych do wyznaczenia obciążenia osi pojazdu lub jego masy stanowiących podstawę do określenia wysokości opłaty lub kary za przekroczenie dopuszczalnego obciążenia osi, całego pojazdu stosuje się wagi klasy dokładności pierwszej i drugiej /por. § 7 ust. 1/ zarządzenia. Ze świadectwa legalizacji wagi zastosowanej do przedmiotowego ważenia wynika, ze posiada ona klasę IIII. Nie mogła być zatem użyta do wymierzenia kary pieniężnej. W tym miejscu jednakże należy rozstrzygnąć kwestię, czy zarządzenie Prezesa Głównego Urzędu Miar jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej /Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483/ źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Stosownie zaś do art. 92 ust. 1 Konstytucji rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W myśl art. 92 ust. 2 Konstytucji organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazywać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi. Natomiast inny przepis Konstytucji /art. 93/, reguluje materię zarządzeń Prezesa Rady Ministrów i ministrów. Zgodnie z nim uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty". Istotne znaczenie ma również przepis art. 93 ust. 2, według którego zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy i nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. W kontekście przytoczonych norm konstytucyjnych wyżej wymienione zarządzenie Prezesa Głównego Urzędu Miar Nr 39 z dnia 22 grudnia 2000 r. nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa. Z uwagi na powyższe zarządzenia wykonawcze należy traktować jako zarządzenia wewnętrzne, nie mogące stanowić podstawy wydania decyzji wobec obywateli, osób prawnych lub innych podmiotów. Zarządzenie to wydano na podstawie art. 8 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. Prawo o miarach. Przepis ten był nowelizowany dwukrotnie. Podczas pierwszej nowelizacji przyznano w nim upoważnienie do wydania aktu wykonawczego Radzie Ministrów /art. 47 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw Dz.U. Nr 120, poz. 1268/. Druga nowelizacja wprowadzona ustawą z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów i ustawy o działach administracji rządowej i o zmianie niektórych ustaw upoważnienie to przyznała – ministrowi właściwemu do spraw gospodarki. Przy czym zgodnie z art. 51 tej ustawy do czasu wydania przepisów wykonawczych na podstawie upoważnień zmienionych niniejszą ustawą nie dłużej niż do 30 czerwca 2002 r. zachowują moc przepisy dotychczasowe, jeżeli nie są sprzeczne z niniejszą ustawą. Jednocześnie ani Rada Ministrów, ani minister właściwy do spraw gospodarczych stosownych przepisów wykonawczych nie wydali. Natomiast nawet gdyby uznać, że zarządzenie Prezesa Głównego Urzędu Miar Nr 39 stanowiło podstawę do prawidłowego określenia obciążenia osi pojazdu w ruchu, to z dniem 30 czerwca 2002 r. utraciło ono moc z uwagi na treść cytowanego art. 51 w/w ustawy. Niezależnie zatem od wynikających z przepisów materialnych regulacji dotyczących wymierzania kar pieniężnych za przejazd drogami publicznymi pojazdami nienormatywnymi bez zezwolenia zauważyć należy, że wobec braku stosownych przepisów wykonawczych, metody i warunki, w jakich dokonano pomiaru obciążenia osi pojazdu w ruchu – noszą cechy dowolności, w związku z czym nie mogły stanowić podstawy do wymierzenia kary pieniężnej. Z tych też względów na podstawie art. 134 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/ w związku z art. 97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.