III SA/Lu 391/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia SO del. Robert Hałabis,, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Kożuch, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 października 2012 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...], wydaną z upoważnienia Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, w odpowiedzi na wniosek I. M., odmówiono umorzenia należności z tytułu ubezpieczenia społecznego rolników za okres od III kwartału 2001 r. do III kwartału 2009 r., w łącznej kwocie 12.406 zł. W uzasadnieniu organ podał, że wnioskodawczyni jest właścicielką i współwłaścicielką (wspólnie z mężem S. M., z którym pozostaje w separacji) gospodarstwa rolnego. Powierzchnia działek rolnych według danych przyjętych do płatności bezpośrednich wynosi 11,36 ha. Strona posiada także zabudowaną nieruchomość w miejscowości P. Zaległości z tytułu składek powstały wskutek ich nieopłacenia przez S. M. w okresie, kiedy podlegał ubezpieczeniu. Organ wskazał, iż z tego tytułu ubezpieczeniu podlegała również wnioskodawczyni. W toku postępowania organ ustalił, że wnioskodawczyni utrzymuje się z gospodarstwa rolnego. Wspólnie z nią zamieszkują dwaj synowie, utrzymujący się z pracy poza rolnictwem i pomagający w gospodarstwie, synowa, dwie wnuczki oraz mąż wnioskodawczyni, który prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe. Zdaniem organu w sprawie nie wystąpiły nadzwyczajne okoliczności losowe lub inne niezależne od rolnika. Zła sytuacja gospodarstwa utrzymuje się od lat, w związku z tym pomoc ze strony KRUS nie gwarantuje odzyskania płynności finansowej. Zdaniem organu istnieją możliwości spłaty zadłużenia, gdyż strona uzyskuje dochody w postaci: dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych (ok. 6.000 zł rocznie), należności ze sprzedaży mleka (kwoty od 500 do 740 zł miesięcznie), renty chorobowej (ok. 150 zł). Ponadto samo gospodarstwo stanowi majątek, którego wartość (na podstawie danych GUS o cenach gruntów rolnych) oszacował na ponad 160 tys. zł. Wskazano również, że toczą się skuteczne postępowania egzekucyjne, a należność jest zabezpieczona hipoteką na gospodarstwie. Od powyższej decyzji I. M. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, argumentując m.in. iż nie może odpowiadać za długi męża, z którym pozostaje w separacji, a ponadto jej dochody i stan zdrowia nie pozwalają na spłatę należności. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...], wydaną z upoważnienia Prezesa KRUS, utrzymano w mocy decyzję z [...] lutego 2012 r. W uzasadnieniu podano, iż wnioskodawczyni jest właścicielką i współwłaścicielką gospodarstwa rolnego, którego łączna powierzchnia wynosi 40,84 ha fizycznych, co stanowi 53,51ha przeliczeniowych. Wskazano, iż wnioskodawczyni nie odpowiada za zaległości męża powstałe od 31 stycznia 2010 r., ale wcześniejsze należności mogą być od niej dochodzone, tym bardziej, że postępowanie egzekucyjne wobec męża zostało umorzone wobec jego bezskuteczności.. Strona nie przedstawiła żadnych nowych dokumentów, które mogłyby wpłynąć na zmianę stanowiska organu. W skardze do sądu administracyjnego I. M. zakwestionowała stwierdzenie organu, iż posiada ponad 40 ha ziemi. Od 1999 r. nie mieszka ze S. M., nie prowadzą wspólnie gospodarstwa, więc nie wiedziała o jego zadłużeniu. Od 2000 r. jej konto ubezpieczeniowe w KRUS zostało oddzielone od konta męża. Nieruchomość w miejscowości P. jest w stanie daleko posuniętego zużycia i zamieszkuje w nich matka skarżącej. Ze względu na chorobę i bardzo niską rentę nie jest w stanie spłacić zaległości, które powstały z winy jej męża. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezesa KRUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w ocenie Sądu organ administracji publicznej dopuścił się naruszeń prawa, skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie są to jednak tylko uchybienia podniesione jako zarzuty w skardze do sądu, tym niemniej z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), wynika zasada, że zarzuty podniesione w skardze oraz ich podstawa nie są wiążące dla sądu, który jest zobowiązany dokonać kompleksowej oceny zaskarżonej decyzji, niezależnie od argumentów podniesionych w skardze. Prezes KRUS, decyzją z dnia [...] listopada 2009r. nr [...], ustalił odpowiedzialność I. M. za nieuregulowane przez jej męża za lata 1991 -2009 należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Decyzja ta jest ostateczna, dlatego też argumenty podniesione w skardze a dotyczące jej odpowiedzialności za długi męża nie mogą być analizowane i uwzględnione przez sąd administracyjny w sprawie, w której przedmiotem kontroli jest decyzja odmawiająca umorzenia należności. Spory na tle podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników należą do właściwości sądów powszechnych (art. 83 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z art. 52 ustawy z dnia 20 grudnia1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników( Dz. U. Z 2008r., Nr 50, poz. 291, ze zm.;dalej jako: u.u.s.r.). Z akt administracyjnych wynika, że taki spór pomiędzy skarżącą a organem był rozstrzygany przez Sąd Okręgowy w Z. Podstawą prawną orzekania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników jest art. 41a u.u.s.r.. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że umorzenie wspomnianych należności może nastąpić w dwóch sytuacjach: w przypadku uzasadnionym ważnym interesem zainteresowanego oraz w przypadku całkowitej nieściągalności składek, która zachodzi w okolicznościach określonych w ust. 2 przytaczanego przepisu. Zarówno na gruncie ubezpieczenia społecznego rolników, jak i "powszechnego" systemu ubezpieczeń, w orzecznictwie dominuje niekwestionowany pogląd, że decyzje w sprawie umarzania należności z tytułu składek są wydawane w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet zaistnienie okoliczności opisanych w hipotezach stosownych przepisów nie obliguje organu do wydania decyzji korzystnej dla zobowiązanego, czyli umarzającej należności. Wynika to głównie z faktu użycia w przepisach sformułowania "organ może", a także z tego, że rozpatrując wnioski o umorzenie należności organ ubezpieczeniowy musi mieć na uwadze nie tylko indywidualny interes strony, ale również interes publiczny, wyrażający się w dbałości o stabilność finansową systemu ubezpieczeń społecznych. Uznaniowość decyzji administracyjnej nie może być w żadnym wypadku utożsamiana z dowolnością działania organu, nieograniczonego żadnymi zasadami. Jest to kardynalną zasadą, powtarzaną od lat w orzecznictwie sądowym. W licznych orzeczeniach zapadłych na kanwie kontroli decyzji uznaniowych sądy administracyjne zwracały szczególną uwagę na dwie fundamentalne kwestie. Po pierwsze – decyzja uznaniowa wymaga szczególnej staranności ze strony organu jeżeli chodzi o ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz rozważenie wszystkich jej aspektów, co powinno znaleźć wyczerpujący wyraz w uzasadnieniu. Wybór rozstrzygnięcia dokonany przez organ w ramach uznania administracyjnego może być zaakceptowany jako zgodny z prawem tylko wówczas, gdy będzie się opierał na w pełni wyjaśnionych okolicznościach faktycznych sprawy i nie będzie sprzeczny z zasadami logiki i wnioskami płynącymi z doświadczenia życiowego. Po drugie – granice dla uznania organu wyznacza zawsze jedna z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego (publicznego) i słusznego interesu obywatela (jednostki) – art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z zasady tej płynie wymóg dla organu, aby jego decyzja, wydana w ramach uznania administracyjnego, była wyrazem wszechstronnego rozważenia kolidujących ze sobą w danej sprawie interesów publicznego i indywidualnego. Odnosząc te uwagi do przedmiotu badania w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja powyższym wymogom absolutnie nie odpowiada. Argumentacja organu sprowadza się do przedstawienia podstaw i wielkości zadłużenia skarżącej, przebiegu czynności podjętych w sprawie (wzmianki o wizytacji w gospodarstwie i złożonych przez stronę dokumentach) oraz ogólnikowej konkluzji, o następującej treści: "W danej sprawie nie miały miejsca nadzwyczajne okoliczności losowe, czy okoliczności niezależne od rolnika i do podania o ponowne rozpatrzenie nie dołączyła Pani nowych dokumentów, które wpłynęłyby na zmianę decyzji Kasy. Umorzenie zaległości uzasadniają przypadki całkowitej nieściągalności zadłużenia m.in. na podstawie posiadanych dokumentów stwierdzono, że dłużnicy nie posiadają źródeł dochodu i majątku, z którego można dochodzić należnosci, co w Pani przypadku nie jest zasadne. " Z art. 41a ust. 1 u.u.s.r. wynika, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności powinna uwzględniać możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego. Tego typu sformułowania cytowane powyżej nie pozwalają na stwierdzenie, że organ w należyty, pełny sposób ustalił możliwości finansowe skarżącej oraz jej stan rodzinny. Trudno przyjąć, aby w tych warunkach ocenił należycie ustawowe kryterium "ważnego interesu zainteresowanego" w kontekście "stanu finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ma jakiejkolwiek wzmianki wskazującej na analizę możliwości płatniczych wnioskodawczyni. W ramach tej analizy należy przedstawić aktualny stan majątkowy i rodzinny wnioskodawczyni, tzn. wysokość jego dochodów, członków rodziny zamieszkujących we wspólnym gospodarstwie i ich dochody (z akt administracyjnych wynika jedynie z kim zamieszkuje skarżąca w domu jednorodzinnym), wydatki gospodarstwa, wysokość istniejącego zadłużenia (o charakterze publicznym i prywatnym), ewentualne ustalenia co do innych okoliczności, które mogą wpływać na ocenę możliwości płatniczych wnioskodawczyni (np. schorzenia utrudniające zarobkowanie, czy wymagające nakładów finansowych na leczenie lub rehabilitację). Wszystkie powyższe ustalenia muszą być szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Tylko wówczas można przyjąć, że organ rzeczywiście dokonał kompleksowej oceny stanu faktycznego sprawy i jego decyzja jest oparta na wszechstronnym rozważeniu przesłanek rozstrzygnięcia, a nie stanowi arbitralnego, całkowicie dowolnego aktu. Ogólnikowe stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wymogom tym z pewnością nie odpowiadają. Niezrozumiałe i nie mające odzwierciedlenia w aktach administracyjnych są ustalenia faktyczne dokonane przez organ rozpoznający ponownie sprawę w trybie art. 127 § 3 KPA. Według Prezesa KRUS skarżąca jest właścicielką i współwłaścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni 40,84 ha fizycznych. W decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. organ ustalił, że I. M. użytkuje gospodarstwo rolne o powierzchni ok. 12 ha fizycznych. Rozbieżności w powyższym zakresie świadczą, iż organ nie dopełnił obowiązku należytego wyjaśnienia stanu sprawy, zgodnie z zasadą prawy materialnej (art. 7 i 77 § 1 KPA). Nie ustalono również czy i jakie dochody to gospodarstwo przynosi. W szczególności organ nie rozważył akcentowanej przez skarżącą w postępowaniu administracyjnym i sądowym okoliczności, iż prowadzi gospodarstwa rolne z pomocą dorosłych dzieci które pracują zawodowo poza rolnictwem oraz że, nie posiada żadnych maszyn rolniczych. Okoliczności te skarżąca wskazywała już we wniosku o umorzenie należności, podkreślając, że utrzymuje się wyłącznie ze świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Następnie wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy I. M. wskazała, że ze względu na stan zdrowia nie prowadzi już gospodarstwa rolnego. Ponownie rozpatrując sprawę organ w żaden sposób nie odniósł się jednak do tych twierdzeń. Ustalenia zatem wymaga czy i jakie nieruchomości pozostają obecnie w posiadaniu skarżącej oraz czy przynoszą one dochody oraz czy nadal pobiera dopłaty do produkcji rolnej (w aktach administracyjnych znajduje się decyzja przyznająca dopłaty do gospodarstwa rolnego na 2008 rok). Niezbędne jest to bowiem dla oceny czy skarżąca osiąga dochody pozwalające na uregulowanie zadłużenia. Ustalenia wymienionych okoliczności, z powołaniem się na stosowne dowody, nie znalazły natomiast odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto organ w ogóle nie ustalił wydatków ponoszonych przez skarżącą, przede wszystkim tych służących zaspakajaniu podstawowych potrzeb koniecznych dla codziennej egzystencji, takich jak koszty utrzymania mieszkania, które według skarżącej wymaga remontu (przecieka dach i nieszczelne są stare okna), koszty wyżywienia, wydatków związanych z leczeniem. Jak wskazano już wyżej, dla ustalenia realnej sytuacji bytowej wnioskującej o umorzenie należności konieczne jest ustalenie wysokości jej wydatków oraz relacji pomiędzy dochodami a wydatkami koniecznymi dla egzystencji konkretnego zobowiązanego i jego rodziny pozostającej z nim we wspólnym gospodarstwie domowym. Tak więc ustalenia powinny zostać poczynione z uwzględnieniem faktu, że razem ze skarżącą w tym samym domu zamieszkują jej synowie z rodzinami , którzy według treści protokołu z wizytacji przeprowadzonej w dniu 28 grudnia 2011 r pracują poza rolnictwem i posiadają własne dochody. Organ w ogóle nie rozważył znaczenia choroby skarżącej w kontekście przesłanki ważnego interesu zainteresowanego. Dokładne rozważenie stanu sprawy w uzasadnieniu jest dowodem dla strony, że jej sprawa została należycie, wszechstronnie zbadana, a wydane rozstrzygnięcie opiera się na przepisach prawa, a nie na dowolnej, niezobiektywizowanej ocenie organu. Ponadto, jeżeli w uzasadnieniu decyzji brak jest wyczerpujących rozważań na temat stanu faktycznego i prawnego sprawy, uniemożliwia to dokonanie właściwej kontroli decyzji przez sąd, który nie jest w stanie stwierdzić, jakimi przesłankami kierował się organ wydając takie, a nie inne rozstrzygnięcie. Oczywiście czyniąc ustalenia faktyczne co do możliwości płatniczych wnioskodawczyni organ jest w dużej mierze zdany na aktywność zainteresowanej, która powinna współpracować z organem, jeśli chce potwierdzić zasadność swoich żądań. Bierność zainteresowanej nie zwalnia jednak organu od wskazania w uzasadnieniu decyzji, co udało mu się w sprawie ustalić i na jakiej podstawie. Jak wskazano wyżej, uznaniowość decyzji administracyjnych ogranicza konieczność wyważenia interesu publicznego i indywidualnego interesu jednostki. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ma żadnej wzmianki na temat rozważań organu na ten temat. Organ nawet w jedynym zdaniu nie odniósł się do tego, czy żądania skarżącyej są do pogodzenia z interesem publicznym. Mniejszej wagi uchybieniem, z uwagi na okoliczności sprawy, jest brak rozważań w uzasadnieniu na temat istnienia w badanej sprawie przesłanki całkowitej nieściągalności zadłużenia. Fakt spłacania przez skarżącą zaległości w systemie ratalnym w zasadzie wyłącza przyjęcie całkowitej nieściągalności zadłużenia, tym niemniej prawidłowo sporządzone uzasadnienie, zgodnie z art. 107 KPA, wymagało chociażby wzmianki na ten temat. W tej sytuacji nie wiadomo, czy organ w ogóle brał pod uwagę tą przesłankę umorzenia należności. Przedstawione wyżej argumenty skłaniają do konkluzji, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 8 i 107 KPA ze względu na niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych sprawy – zasada prawdy materialnej, brak rozważenia rozstrzygnięcia w kontekście interesu publicznego i indywidualnego jednostki, uzasadnienie rozstrzygnięcia uchybiające wymogom prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej oraz nieodpowiadające wymogom, jakie uzasadnieniu decyzji stawia Kodeks postępowania administracyjnego. Uchylenie zaskarżonej decyzji rodzi po stronie organu konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. Przeprowadzając ponownie postępowanie organ powinien podjąć wszelkie możliwe starania celem ustalenia możliwości płatniczych wnioskodawczyni, rozważyć wniosek o umorzenie należności w kontekście relacji pomiędzy interesem publicznym (stabilnością finansową systemu ubezpieczeń społecznych) a słusznym interesem skarżących oraz przedstawić szczegółową analizę w tym względzie w uzasadnieniu decyzji. Sąd pomimo uwzględnienia skargi nie określił, stosownie do art. 152 p.p.s.a., czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, gdyż było to bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, że przedmiotem skargi jest decyzja odmowna, a więc nie podlegającą wykonaniu. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji