III SA/Lu 392/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia NSA Maria Wieczorek (sprawozdawca), Protokolant Starszy inspektor Ewa Lachowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy pieniężnej na pokrycie wydatków związanych z nauką języka polskiego w ramach indywidualnego programu integracji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję wydaną z upoważnienia Starosty z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 91 ust. 1 i art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. nr 115, poz. 728 ze zm.) oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 i 20 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polski oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 70, poz. 416), po rozpatrzeniu na posiedzeniu w dniu 1 czerwca 2009 r. odwołania R. D. od decyzji Starosty Ł., z dnia [...] marca 2009 r. Nr [...] o odmowie przyznania pomocy pieniężnej na utrzymanie i pokrycie wydatków związanych z nauką języka polskiego w ramach indywidualnego programu integracji, Samorządowe Kolegium Odwoławczego w B. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu 8 stycznia 2009 r. skarżąca złożyła do organu I instancji wniosek o przyznanie jej rodzinie (ona i siedmioro dzieci) pomocy w ramach programu integracji. Organ I instancji po rozpatrzeniu sprawy odmówił wnioskodawczyni przyznania pomocy pieniężnej na utrzymanie i pokrycie wydatków związanych z nauką języka polskiego w ramach indywidualnego programu integracji, o której mowa w art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wnioskodawczyni, podlegająca wraz z rodziną ochronie uzupełniającej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, złożyła wniosek o przyznanie pomocy w ramach procesu integracji po upływie terminu przewidzianego w art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polski oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 70, poz. 416). tj. po 29 sierpnia 2008 r. Organ dodał, że do zastosowania tego właśnie przepisu, a nie art. 91 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, obliguje norma wynikająca z art. 20 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony. Decyzja o zgodzie na pobyt tolerowany wydana została w dniu 28 maja 2008 r. tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 18 marca 2008 r. a w dniu wejścia w życie ustawy przekształciła się w decyzję o udzieleniu ochrony uzupełniającej wnioskodawczyni i jej dzieciom. W ocenie organu nie ma znaczenia, kiedy decyzja o zgodzie na pobyt tolerowany została doręczona stronie ani też to, że od decyzji tej skarżąca odwołała się, a decyzja organu drugiej instancji (utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji) doręczona została dopiero 24 listopada 2008 r. Skarżąca w odwołaniu podniosła, że w jej ocenie zaskarżona decyzja narusza art. 91 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, bo odmawia przyznania pomocy społecznej mającej na celu wspieranie procesu integracji, chociaż decyzją z dnia 28 maja 2008 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców udzielił jej rodzinie ochrony uzupełniającej. Podnosi, że nie mogła złożyć wniosku przed 29 sierpnia 2008 r., gdyż decyzję ostateczną w sprawie ochrony uzupełniającej odebrała 24 listopada 2008 r. Dopiero od daty doręczenia jej decyzji organu II instancji posiada wszystkie dokumenty, których dołączenia do wniosku wymagają przepisy. W związku z powyższym, w jej przypadku powinien mieć zastosowanie termin na złożenie wniosku określony w ustawie o pomocy społecznej i tego terminu dochowała. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw prawnych do uwzględnienia odwołania, a tym samym uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca zarzuciła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 czerwca 2009 r.: - naruszenie przepisów zawartych w dziale II rozdziale V ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez nieprzyjęcie wniosku o przyznanie pomocy mającej na celu wspieranie procesu integracji, ze względu na brak przymiotu ostateczności decyzji o udzieleniu ochrony uzupełniającej, mimo że zakres ochrony nie zostałby zmniejszony czy też zniesiony, - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 91 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, - istotne naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8 i 9 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie istotnego interesu strony i niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego. Uzasadniając swoje zarzuty skarżąca podniosła, że do uchybienia terminu, o którym mowa w art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 70, poz. 416) nie doszłoby, gdyby nie bezprawne działanie organu, który nie przyjął wniosku, jaki chciała złożyć w odpowiednim czasie. Podnosi bowiem, że zgłosiła się do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ł. by złożyć wniosek o przyznanie pomocy, ale poinformowano ją, że taki wniosek będzie mogła złożyć dopiero, gdy będzie miała wszystkie wymagane prawem dokumenty, a przede wszystkim ostateczną decyzję o udzieleniu ochrony uzupełniającej. W dniu zgłoszenia miała możliwość przedstawienia wymaganych dokumentów, co też zrobiła, ale decyzja o udzieleniu ochrony uzupełniającej nie była jeszcze ostateczna, gdyż się od niej odwołała. Decyzję organu odwoławczego odebrała 24 listopada 2008 r. a więc nie miała możliwości by wcześniej wnioskować o przyznanie pomocy. Podnosi, że mając na uwadze treść art. 89e ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i art. 91 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, wniosek złożyła w terminie, czyli w ciągu 60 dni od uzyskania jednej z form ochrony, czyli po dniu, w którym odebrała decyzje ostateczną w sprawie. Dodaje, że w Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w Ł. nie przyjmowano wniosków o przyznanie pomocy w ramach programu integracji w przypadkach, gdy cudzoziemcy nie mieli ostatecznych decyzji w sprawie udzielenia jednej z form ochrony cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, bowiem wykładnia wskazanych przepisów dokonana przez organy administracji musi być oceniona jako wadliwa, gdyż prowadzi do wniosków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W sprawie bezsporne jest, że istotna zmiana przepisów dotyczących ochrony cudzoziemców, wprowadzona nowelizacją zawartą w ustawie z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 70, poz. 416) – weszła w życie w dniu 29 maja 2008 r., a więc dzień po wydaniu decyzji z dnia 28 maja 2008 r., którą Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców udzielił rodzinie skarżącej ochrony uzupełniające, zaś decyzja została doręczona skarżącej w dniu 11 sierpnia 2008 r. Jako ze skarżąca odwołała się od tej decyzji, status jej i jej rodziny został ostatecznie ustalony decyzją z dnia 14 listopada 2008 r. wydaną przez Radę do Spraw Uchodźców (doręczoną dniu 24 listopada 2008 r.). Rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich przyznawania i udzielania określa ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Prawo do korzystania ze świadczeń społecznych mają również cudzoziemcy mający miejsce zamieszkania i przebywający na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, wymienieni w art. 5 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Cudzoziemcy mogą ubiegać się o dwa rodzaje świadczeń: - pomoc przyznawaną na ogólnych zasadach, która kierowana jest do wszystkich cudzoziemców uprawnionych do świadczeń z pomocy społecznej - pomoc mającą na celu wspieranie procesu integracji, z której korzystać mogą jedynie osoby posiadające status uchodźcy, a od 29 maja 2008 r. tj. od wejścia w życie nowelizacji ustawy o pomocy społecznej (art. 9 ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw Dz. U. Nr 70, poz. 416) - również osoby objęte ochroną uzupełniającą. Taki rodzaj ochrony cudzoziemców, jakim jest "ochrona uzupełniająca" został wprowadzony ustawą z 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 70, poz. 416) i jest udzielany od dnia wejścia w życie noweli tj. od dnia 29 maja 2008 r. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 tej ustawy w dniu wejścia w życie nowelizacji wszystkie decyzje w sprawie udzielenia zgody na pobyt tolerowany wydane cudzoziemcom na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2006 r. Nr 234, poz. 1695 ze zm.) stały się z mocy prawa decyzjami w sprawie udzielenia ochrony uzupełniającej. Na podstawie tego przepisu (a więc art. 97 ust. 1 pkt 1 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, Dz. U. z 2006 r. nr 234 poz. 1695 ze zm.) skarżąca decyzją wydana w dniu 28 maja 2008 r. uzyskała zgodę na pobyt tolerowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym skarżąca wraz z rodziną po wejściu w życie nowelizacji (czyli do dnia 29 maja 2008 r.) uzyskała ochronę uzupełniającą w miejsce dotychczasowej zgody na pobyt tolerowany. Cudzoziemcy ci uzyskali jednocześnie prawo do pomocy mającej na celu wspieranie procesu integracji na zasadach określonych w dziale II rozdziale 5 ustawy o pomocy społecznej, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 marca 2008 r. pod warunkiem, że wniosek o udzielenie tej pomocy złożą w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, czyli do 29 sierpnia 2008 r. (art. 20 ust. 1 i 2). Sąd nie podziela jednak poglądu organów administracji, iż do skarżącej ma zastosowanie termin wskazany w art. 20 ust. 2 tejże ustawy nowelizującej. Nie można bowiem uznać za racjonalną takiej wykładni, która prowadziłaby do wniosku, że termin na złożenie wniosku o udzielenie pomocy rozpoczyna bieg zanim decyzja dająca prawo do ubiegania się o taką pomoc zostanie stronie doręczona, dając jej impuls do podjęcia dalszych starań. W konsekwencji możliwa byłaby wówczas taka sytuacji, że zwłoka w doręczeniu decyzji uniemożliwiłaby w ogóle ubieganie się o pomoc, bowiem nieprzywracalny trzymiesięczny termin byłby liczony nie od daty doręczenia decyzji, lecz zupełnie innego zdarzenia, jakim jest wejście ustawy w życie - oczywiście nie skorelowanego z doręczeniem decyzji. Sąd stoi na stanowisku, że termin wskazany w art. 20 ust. 2 tejże ustawy nowelizującej ma zastosowanie wobec cudzoziemców, których status prawny został już ustalony w drodze decyzji ostatecznej i istnieje możliwości prowadzenia postępowania w sprawie pomocy społecznej, bowiem organy dysponują wszystkimi danymi niezbędnymi do wydania stosownej decyzji. Natomiast w stosunku od innych cudzoziemców, których stan prawny nie został ostatecznie wyjaśniony, a już w szczególności wobec osób, które nawet nie otrzymały decyzji określających ich status, termin ten nie może mieć zastosowania. Wprowadzanie stronie takiego zawitego, nieprzywracalnego terminu w momencie, gdy postępowanie warunkujące możliwość ubiegania się pomoc wciąż się toczy, a strona nie jest nawet świadoma treści niedoręczonej jej, choć podpisanej decyzji, byłoby niezrozumiałe. Trudno byłoby znaleźć praktyczny sens takiej regulacji, a w związku z tym należy przyjąć, że zastosowana przez organy wykładnia językowa tekstu ustawy nie prowadzi tu do satysfakcjonujących wyników. Sąd - odmiennie niż Kolegium - uznaje, że termin na złożenie wniosku określony w art. 91 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej – a więc 60 dni od dnia uzyskania ochrony uzupełniającej - ma zastosowanie do tych cudzoziemców, którzy uzyskali ochronę uzupełniającą w drodze ostatecznych decyzji po wejściu w życie nowelizującej ustawy z dnia 18 marca 2008 r., choćby decyzja taka została wydana jeszcze przed wejściem w życie nowelizacji. Decydujący tu będzie następujący po dniu 29 maja 2008 r. moment ostatecznego nabycia statusu upoważniającego do ubiegania się o pomoc, a nie data wydania decyzji. Zgodnie z tym przepisem - pomocy dla cudzoziemca udziela się na wniosek cudzoziemca złożony do starosty, za pośrednictwem powiatowego centrum pomocy rodzinie, w terminie 60 dni od dnia uzyskania przez niego w Rzeczypospolitej Polskiej statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej. Nie można też twierdzić, że cudzoziemiec nabywa status uchodźcy lub ochrony uzupełniającej zanim decyzja to przesądzająca stanie się ostateczna. Ponadto zgodnie z art. 91 ust. 7 ustawy - w przypadku cudzoziemca, który uzyskał w Rzeczypospolitej Polskiej ochronę uzupełniającą, do wniosku należy dołączyć kopię decyzji o odmowie nadania statusu uchodźcy, w której udzielono cudzoziemcowi ochrony uzupełniającej. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 20 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw Dz. U. Nr 70, poz. 416) oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. nr 115, poz. 728 ze zm.., uznając za spóźniony wniosek o pomoc złożony przez skarżącą w dniu 8 stycznia 2009 r., a więc przed upływem 60 dni od uzyskania przez skarżącą ochrony uzupełniającej. Biorąc powyższe pod uwagę, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej jako ppsa) oraz art. 105 § 1 kpa, Sąd orzekł jak w sentencji.