III SA/Lu 395/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Referent stażysta Joanna Szopa, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 października 2010 r. sprawy ze skargi J. M. na czynność Starosty z dnia z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uprawnienia do zwrotu części opłaty za wydanie 33 kart pojazdów i zwrot nadpłaconych opłat I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. uznaje obowiązek Starosty dokonania zwrotu J. M. po 425 (czterysta dwadzieścia pięć) złotych za każdą kartę pojazdu wydaną dla następujących pojazdów: 1. Y. Nr rej. [...] 2. K. nr rej. [...] 3. H. nr rej. [...] 4. Y. nr rej. [...] 5. S. nr rej. [...] 6. M. nr rej. [...] 7. S. nr rej. [...] 8. Y. nr rej. [...] 9. Y. nr rej. [...] 10. B. nr rej. [...] 11. H. nr rej. [...] 12. K. nr rej. [...] 13. S. nr rej. [...] 14. T. nr rej. [...] 15. Y. nr rej. [...] 16. Y. nr rej. [...] 17. S. nr rej. [...] 18. K. nr rej. [...] 19. S. nr rej. [...] 20. H. nr rej. [...] 21. Y.nr rej. [...] 22. S. nr rej. [...] 23. K. nr rej. [...] 24. H. nr rej. [...] 25. K.nr rej. [...] 26. Y. nr rej. [...] 27. D. nr rej. [...] 28. H. nr rej. [...] 29. H. nr rej. [...] 30. K. nr rej. [...] 31. H. nr rej. [...] 32. M. nr rej. [...] 33. K., nr rej. [...] III. zasądza od Starosty na rzecz J. M. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący J.M. [...] powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04, złożył do Starosty wniosek o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłaty za wydanie kart pojazdów i zwrot nadpłaconych opłat w kwocie 14.025 zł za wydanie 33 kart pojazdów, których wykaz przedstawił w załączeniu. W odpowiedzi na złożony wniosek skarżący otrzymał pismo z dnia [...] w którym organ poinformował go, iż nie stwierdził podstaw do zaspokojenia jego roszczenia. W uzasadnieniu swojego stanowiska Starosta wyjaśnił, że opłaty zostały pobrane na podstawie obowiązujących wówczas przepisów prawa tj: rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r., które w świetle art. 87 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997r. stanowi źródło prawa i wiąże organ administracji publicznej. Wyrokiem, na który powołuje się skarżący, Trybunał Konstytucyjny orzekł wprawdzie o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o Ruchu Drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji, jednak odroczył utratę mocy obowiązującej tego przepisu rozporządzenia do dnia 1 maja 2006r. W dalszej kolejności organ podkreślił, że w polskim systemie prawnym nie przyjęto koncepcji nieważności normy prawnej uznanej za niezgodną z Konstytucją (lub ustawą), dlatego akty i orzeczenia podjęte wcześniej na podstawie takiej normy nie ulegają automatycznemu anulowaniu. Oznacza to w szczególności, że choć niezgodny z Konstytucją akt normatywny, jednak przez pewien czas obowiązywał. Ze sformułowania art. 190 ust. 3 Konstytucji wynika, że orzeczenie stwierdzające niezgodność określonego przepisu z Konstytucją wywiera skutki prawne najwcześniej od dnia ogłoszenia w sposób określony w art. 190 ust. 2 Konstytucji, a więc na przyszłość. Oznacza to, że zasadniczo nie ma on mocy wstecznej, czyli nie odnosi się do kwestii obowiązywania tego przepisu w okresie od dnia jego wejścia w życie do dnia ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, lub do dnia wskazanego przez Trybunał Konstytucyjny jako data utraty mocy obowiązującej tego aktu. Jeżeli więc Trybunał biorąc pod uwagę wszystkie chronione wartości (art. 190 ust. 1 Konstytucji) decyduje się na utrzymanie w mocy przepisu sprzecznego z ustawą, umową międzynarodową lub Konstytucją, oznacza to, że tak długo jak on obowiązuje, żadnemu zachowaniu, do którego ten przepis się odnosi, nie możemy przypisać cech bezprawności. Z treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż przyczyną odroczenia w czasie utraty mocy obowiązującej rozporządzenia było uwzględnienie skutków finansowych dla powiatów. W dniu [...] skarżący wystąpił do Starosty z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia [...] Starosta w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...]. Ponadto Starosta zaznaczył, że Sąd Najwyższy uchwałą z dnia 2 czerwca 2010 r., (sygn. akt III CZP 37/10) stwierdził, iż początek biegu przedawnienia roszczenia o zwrot nienależnie pobranych opłat za karty pojazdu na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za karty pojazdu rozpoczyna się od dnia spełnia świadczeń. W związku z powyższym Starosta podniósł zarzut przedawnienia roszczeń J.M. o zwrot nadpłaty za wydanie 33 kart pojazdów. Na powyższe stanowisko w sprawie J.M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę, w której wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności Starosty oraz o uznanie obowiązku Starosty do zwrotu skarżącemu części opłat za wydanie 33 kart pojazdów. Zaskarżonej czynności Starosty zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie przepisu art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 Kpa; II. naruszenie prawa materialnego poprzez: 1. zastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w sytuacji, w której: a) powołany przepis rozporządzenia jest niezgodny z przepisem art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy prawo o ruchu drogowym jak i z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 roku, sygn. akt U 6/04); b) powołany przepis rozporządzenia jest niezgodny z art. 90 akapitem pierwszym Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, albowiem uiszczone przez skarżącą opłaty za wydanie kart pojazdu są objęte zakazem z powołanego art. 90 akapitu pierwszego TWE, a to od chwili wstąpienia Polski do Unii Europejskiej, to jest od dnia 1 maja 2004 r.; 2. niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 90 akapit 1 TWE, który należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, którą należy zapłacić w danym państwie członkowskim za wydanie pierwszej karty pojazdu, która to opłata jest w praktyce nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w państwie pobierającym opłatę używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany; 3. niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 10 TWE - proklamującego zasadę lojalności, która obliguje państwo członkowskie do zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z TWE; 4. niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego (prawo wspólnotowe pierwotne i wtórne obowiązujące w świetle orzecznictwa ETS), z której wynika, że krajowy organ władzy stosując prawo jest zobowiązany pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową - a w stanie faktycznym sprawy sprzeczny z art. 90 akapit 1 TWE - przepis § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ wniósł o wystąpienie przez Sąd do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym tego, czy wynikające z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich zasady bezpośredniego skutku prawa wspólnotowego i pierwszeństwa tego prawa przed prawem krajowym należy rozumieć w ten sposób, że ustanawiają obowiązek zwrotu przez powiat opłat za kartę pojazdu pobranych niezgodnie z prawem wspólnotowym, jeśli podmiot pobierający opłatę nie miał wpływu na jej ustanowienie i stanowi osobę prawną odrębną od państwa członkowskiego, które tą opłatę ustanowiło. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie podziela zawartego w skardze stanowiska, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. stanowi samoistną podstawę uwzględnienia żądania skarżącego. Trybunał w pkt II tego wyroku określił bowiem utratę mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu z dniem 1 maja 2006 r. Trybunał Konstytucyjny został wyposażony przez Konstytucję i Kodeks cywilny w uprawnienie do orzekania nie tylko o niezgodności przepisu z ustawą, umową międzynarodową lub Konstytucją, ale także do przesądzania przez odroczenie wejścia w życie swojego orzeczenia o tym, od kiedy działaniom organów państwa opartym na przepisie uznanym za niekonstytucyjny, można przepisać cechę bezprawności. Przyjęcie przeciwnego poglądu oznaczałoby zakwestionowanie przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji kompetencji Trybunału Konstytucyjnego do określania terminu, w którym w związku ze stwierdzeniem niezgodności przepisu z Konstytucją, nastąpi pozbawienie mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu. W tej sytuacji pobranie opłaty za 33 karty pojazdu w kwocie 15.025 zł znajdowało oparcie w § 1 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia, które w świetle art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. stanowiło źródło prawa, które wiąże organ administracji publicznej. Z podanych wyżej względów Sąd dokonując oceny zasadności wniesionej skargi winien mieć na uwadze, czy w dacie dokonywania czynności - rejestracji pojazdu - istniała podstawa do pobrania przez organ opłat w wysokości 15.025 zł, czy w toku załatwienia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją administracyjną spoczywał na skarżącym obowiązek uiszczenia opłaty w określonej wysokości, oraz czy organ mógł bez konsekwencji prawnych określonych ustawą o finansach publicznych - pobrać opłatę we wskazanej przez skarżącego wysokości. Ponadto Starosta podniósł również, że odnośnie pojazdów określonych w pozycji od 1-6 wykazu pojazdów zarejestrowanych w okresie od 21 sierpnia 2003r. do 15 kwietnia 2006r. – zarzuty skarżącego są nieuzasadnione, bowiem pojazdy te zostały zarejestrowane przez wstąpieniem Polski do Unii Europejskiej, a więc przed 1 maja 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przed przystąpieniem do oceny legalności zaskarżonego aktu zauważyć należy, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności. Na tego rodzaju akt lub czynność przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 z zm., dalej – "ppsa"). Powyższy pogląd prawny wyrażony został w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, w uzasadnieniu, której podniesiono, że opłata za wydanie karty pojazdu nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej głównym celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu. Skoro uiszczona opłata nie stanowiła realizacji obowiązku o charakterze podatkowym, do załatwienia sprawy o zwrot opłaty nie mogą mieć zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej o zwrocie podatku. Brak jest również podstaw do przyjęcia, iż taką sprawę organ może załatwić w drodze decyzji administracyjnej, stosując przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ ustawa Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów Kpa nie można wyprowadzić zasady, iż każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Ponieważ obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, to obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa. Organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku z tym, że nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które jednak przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 ust. 4 ppsa. Podstawą prawną do określenia wysokości opłaty za kartę pojazdu stanowią przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. nr 137 poz. 1310). W myśl art. 77 ust. 1 tej ustawy, producent lub importer nowych pojazdów jest obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W ust. 2 pkt 2 cytowanego przepisu ustawodawca zamieścił delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu, zastrzegając, że w rozporządzeniu należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (ust. 5). W wykonaniu powyższej delegacji Minister Infrastruktury wydał wspomniane wyżej rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Przewidywało ono w § 1 ust. 1, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Rozporządzenie to zostało uchylone z dniem 15 kwietnia 2006 r. rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), które w § 1 określa, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pobiera się opłatę w wysokości 75 zł. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U 6/04; OTK-A 2006/1/3) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest niezgodny: a) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, b) z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Odnosząc się do kwestii wysokości opłaty TK w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia uznał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 prawa o ruchu drogowym polega na tym, że poprzez zawyżenie wysokości opłaty wykracza ona poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Tym samym § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Tymczasem rozporządzenie może być wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. TK uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest zatem niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. Skoro więc przedmiotowa opłata za wydanie 33 kart pojazdów pobrana została na podstawie § 1 rozporządzenia, co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność zarówno z Konstytucją jak i ustawą, to mimo, że utrata mocy obowiązującej tego przepisu została odroczona do 1 maja 2006 r., był on niekonstytucyjny od początku jego obowiązywania. W świetle ugruntowanego stanowiska judykatury sąd na podstawie art. 178 Konstytucji, może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy i w przypadku stwierdzenia niekonstytucyjności aktu podustawowego może odmówić jego stosowania (por. uchwały NSA z dnia 22.05.2000 r., sygn. OPS 3/00, publ. ONSA 2000/4/136; z dnia 15.12.2000 r., sygn. OPK 20-22/00, publ. ONSA 2001/3/104; wyrok NSA z dnia 16.01.2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, niepublikowany). Dlatego też konsekwencją stwierdzenia przez Sąd niekonstytucyjności przepisu jest ustalenie, że czynność polegająca na odmowie zwrotu przedmiotowej kwoty wydana została bez podstawy prawnej. Należy także podnieść, że uzasadniona jest także argumentacja skargi o naruszeniu art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Przepis art. 90 akapit 1 TWE nie pozwala bowiem na wprowadzenie opłaty takiej, jaką nałożono w przepisach powyżej cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w kwocie 500 zł. Przywołać w tym miejscu należy wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. wydanego w trybie prejudycjalnym w sprawie C 134/07 Piotra Kowala v. Gmina Miasta Jaworzna, w którym stwierdzono, że art. 90 akapit 1 TWE sprzeciwia się opłacie takiej, jaką ustalono w § 1 powyższego rozporządzenia. W ocenie Sądu powyższe argumenty przemawiają jednoznacznie za stwierdzeniem, iż skarżącemu przysługuje uprawnienie do zwrotu części opłaty pobranej za wszystkie 33 karty pojazdu wydane dla jego pojazdów rejestrowanych w okresie od 21 sierpnia 2003 r. do 15 kwietnia 2006r. Organ niezasadnie odmówił skarżącemu zwrotu nadpłaconej części opłaty za wydanie karty pojazdu. Zgodnie z art. 146 ppsa sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. Ponadto w sprawach tych sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie przedstawione wyżej argumenty wskazują jednoznacznie na istnienie po stronie skarżącego uprawnienia do zwrotu nadpłaconej części opłaty za wydanie karty pojazdu. W konsekwencji zachodzi nie tylko potrzeba stwierdzenia bezskuteczności czynności Starosty Lubelskiego polegającej na odmowie zwrotu tej nadpłaty, ale jednocześnie są podstawy do uznawania bezpośrednio w wyroku sądu uprawnienia skarżącego, wynikającego wprost z przepisów prawa. Odnosząc się do wniosku organu o zadanie pytania prawnego Trybunałowi Sprawiedliwości Sąd stwierdza, że nie ma do tego podstaw. Po pierwsze należy stwierdzić, że wadliwość przepisów, które stanowiły podstawę pobierania opłaty za kartę pojazdu w zawyżonej wysokości została potwierdzona nie tylko wspomnianym wyżej wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-134/07, ale także – już wcześniej wyrokiem polskiego Trybunału Konstytucyjnego. Niezgodność opłaty z prawem wspólnotowym jest istotnym argumentem w sprawie, ale nawet w braku orzeczenia TS istniałaby sprzeczność przepisów stanowiących podstawę pobierania opłaty z krajowym, wewnętrznym porządkiem prawnym, na czele z Konstytucją. Po drugie – nie ma podstaw do zadania pytania prejudycjalnego o żądanej przez organ treści, gdyż tak sformułowane wykraczałoby poza zakres kognicji TS. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: TfUE) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym: a) o wykładni Traktatów; b) o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii. Kwestia zwrotu nienależnie uiszczonej opłaty za wydanie karty pojazdu nie jest regulowana prawem unijnym, którego wykładnią mógłby się zająć TS w trybie prejudycjalnym. W orzeczeniu w sprawie C-134/07 TS orzekł o niezgodności przepisów stanowiących podstawę pobierania opłaty w zawyżonej wysokości z prawem unijnym. Kwestia likwidacji skutków powstałych w wyniku naruszenia prawa unijnego należy do wewnętrznych regulacji państw członkowskich, przy założeniu, że środki te powinny mieć charakter efektywny i niedyskryminujący (por. wyrok TS z 9 listopada 1983 r., sygn. 199/82, LEX nr 131685). Ponadto, jak wspomniano, bezpodstawność pobierania opłaty wynikała także z niezgodności rozporządzenia z polskim prawem wewnętrznym – na czele z Konstytucją. Po trzecie wnioskowane przez organ pytanie dotyczy w istocie rozkładu ciężaru zwrotu nienależnie pobieranych opłat pomiędzy organami państwa. Należy zwrócić uwagę, że w prawie międzynarodowym, w zakresie ponoszenia odpowiedzialności za naruszenie tego prawa, państwo pojmowane jest jednolicie, jako całość, niezależnie od tego, jaki konkretnie organ dopuścił się naruszenia. Z punktu widzenia prawa międzynarodowego i odpowiedzialności państwa jego wewnętrzny ustrój nie ma znaczenia. Ponadto nie ma znaczenia argument odrębności podmiotowej powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego od państwa, gdyż taka odrębność obejmuje sferę prawa prywatnego, a nie publicznego. Zgodnie z zasadą jednolitości państwa wyrażoną w Konstytucji (art. 3), samodzielność samorządu gwarantowana konstytucyjnie nie oznacza jego autonomii od państwa. Ponadto przychylenie się do argumentacji organu w istocie zrzucałoby ciężar wadliwie ustalonych opłat na barki jednostek, co byłoby nie do zaakceptowania w państwie prawnym. Odnosząc się do podniesionego przez organ zarzutu przedawnienia roszczeń należy stwierdzić, że nie mógł on mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Przedawnienie roszczeń cywilnoprawnych jest instytucją prawa cywilnego, podlegającą badaniu tylko na zarzut zgłoszony w postępowaniu przed sądem powszechnym, zmierzającym do realizacji takiego roszczenia (art. 117 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego). Sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony do orzekania o zasadności roszczeń cywilnoprawnych, ani do badania kwestii przedawnienia. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest bowiem kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takiej też kontroli Sąd w niniejszej sprawie dokonał stwierdzając wskazane wyżej naruszenie prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt 204/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z powyższych względów, na podstawie przepisu art. 146 § 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa.