III SA/Lu 40/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski,, Sędzia NSA Maria Wieczorek (sprawozdawca), Protokolant Referent Monika Kutarska-Wolińska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 1 marca 2007 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i art. 18 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2002 r. nr 147, poz. 1231 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Gminnej Spółdzielni "[...]" w Ż. od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu, z wyjątkiem piwa w lokalu gastronomicznym - sklepie nr [...] w miejscowości O., uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w opinii organu pierwszej instancji strona nie udowodniła faktu posiadania tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło i zważyło, że strona udowodniła ponad wszelką wątpliwość, iż posiada tytuł prawny do przedmiotowego lokalu. W aktach sprawy zostały zgromadzone: kopie deklaracji podatkowych za lata 2000-2006 oraz dowodów wpłaty dotyczących uiszczania przez stronę zobowiązań publicznoprawnych, tj. podatku od nieruchomości w przedmiotowej lokalizacji, wykazu budynków będących podstawą do naliczenia podatku od nieruchomości, wykazu podatków od nieruchomości za lata 1990-2006 odprowadzanych do organu I instancji ze sklepu nr [...] - wieś O., a ponadto oświadczeń członków Wspólnoty Wiejskiej wsi O. o wybudowaniu przez stronę przedmiotowego budynku w roku 1987 za zgodą Wspólnoty na jej gruncie. Kolegium podzieliło więc pogląd strony, że zgromadzone dokumenty stanowią wystarczający dowód potwierdzający tytuł prawny do lokalu gastronomicznego i tym samym wypełniają przewidziane przepisami cyt. ustawy wymogi wniosku o udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Istotne jest również, iż zezwolenie na sprzedaż alkoholu w przedmiotowej lokalizacji było wydawane w latach poprzednich, a zatem postępowanie organu pierwszej instancji jest pozbawione konsekwentności i może podważać zasadę przewidywalności rozstrzygnięć oraz zaufanie do organów administracji publicznej. Na decyzję organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł Prokurator Rejonowy, zarzucając rozstrzygnięciu: 1) rażące naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a., polegające na wydaniu błędnej decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, przy jednoczesnym wskazaniu w uzasadnieniu decyzji, iż zgromadzone w sprawie dokumenty stanowią wystarczający dowód, potwierdzający tytuł prawny do lokalu i wypełniają przesłanki udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2) rażące naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. i art. 94 § 2 k.p.a., polegające na niezasadnym nieuwzględnieniu wniosku Wójta Gminy Ż. o odroczenie terminu rozprawy w sytuacji, gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wysyłając wezwanie na rozprawę, wskazało, że obecność przedstawiciela organu pierwszej instancji jest obowiązkowa, a następnie uznało, iż potwierdzony zaświadczeniem lekarskim pobyt pełnomocnika Wójta Gminy Ż. w Kardiologicznym Szpitalu Uzdrowiskowym nie wyczerpuje definicji przeszkody trudnej do przezwyciężenia istotny wpływ na wynik sprawy czy innej ważnej przyczyny, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i wskazało, że wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie przepisu art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego podyktowane było przede wszystkim tym, iż okoliczność potwierdzenia przez stronę tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu była jedną z kilku wymagań przewidzianym w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, których spełnienie warunkuje wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu. W opinii Kolegium wydanie decyzji kasacyjnej w większym stopniu pozwoliłoby na rozpatrzenie pozostałych okoliczności sprawy przez organ pierwszej instancji np. w zakresie czasu sprzedaży napojów alkoholowych i warunków, którym sprzedaż napojów alkoholowych ma czynić zadość. Takie okoliczności uzasadniają więc potrzebę przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, zatem stanowią podstawę do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Przedstawiony w skardze zarzut niezasadnego nieuwzględnienia wniosku Wójta Gminy Ż. o odroczenie sprawy i naruszenie tym samym przepisu art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego jest w opinii Kolegium całkowicie bezzasadny. Nieuzwględnienie wniosku organu pierwszej instancji o odroczenie rozprawy z uwagi na chorobę pełnomocnika podyktowane było przede wszystkim faktem, iż skład orzekający uznał, że w przypadku choroby pełnomocnika organu, o której był on poinformowany, Wójt Gminy Ż. mógł z łatwością wyznaczyć innego pełnomocnika lub stawić się na rozprawę osobiście. W tym przypadku nie wystąpiły kumulatywnie okoliczności, które uniemożliwiałyby stawiennictwo na rozprawie zarówno pełnomocnika, jak i jego mocodawcy w osobie Wójta Gminy Ż. Ponadto zgodnie z art. 94 § 1 k.p.a. nieobecność na rozprawie stron należycie wezwanych na rozprawę nie stanowi przeszkody do jej przeprowadzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu z uwagi na naruszenie przez organ przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Uwzględnienie skargi następuje między innymi w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zastosowanie przepisu art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) przez organ odwoławczy jest uzasadnione wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności jeżeli nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego. Rozstrzygnięcie kasacyjne jest dopuszczalne tylko wówczas gdy organ odwoławczy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., winny przy tym znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Przedmiotem oceny sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana w dniu [...], wydana m.in. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., którą uchylono decyzję organu pierwszej instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Zdaniem sądu zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy stwierdzi, że merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Z budowy art. 138 k.p.a. wynika, że wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy – art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.). W kwestii tej nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2003 r. r., sygn. akt IV SA 1496/02, M. Prawniczy 2004/2/60). Organ orzekający, wydając decyzję kasacyjną, winien zatem dokonać oceny zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego w aspekcie jego zupełności i dopiero na tej podstawie, w sposób umotywowany, wskazać, jakie okoliczności nie zostały udowodnione. Organ odwoławczy, mając wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające, również poprzez wezwanie strony do uzupełnienia dokumentów (art. 136 k.p.a.). Trzeba przy tym pamiętać, że jeżeli zakres zalecanego uzupełnienia postępowania dowodowego nie odpowiada "znacznej części" w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a., postępowanie dowodowe powinien prowadzić organ odwoławczy. W rozpoznawanej sprawie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, czy organ odwoławczy uznał postępowanie dowodowe organu pierwszej instancji za wymagające uzupełnienia i to w znacznej części, stąd też nie można uznać, że znajduje ona oparcie w art. 138 § 2 k.p.a. Wskazać należy, że skoro przedmiotem skargi jest decyzja kasacyjna, to w ocenie składu orzekającego przedwczesne byłoby odnoszenie się do zagadnień zgodności tej decyzji z przepisami prawa materialnego. Sąd podziela zatem stanowisko strony skarżącej, że skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż zebrane dokumenty wskazują na posiadanie przez Spółdzielnię "[...]" w Ż. tytułu prawnego do lokalu numer 19 w miejscowości O., co wynika z uzasadnienia decyzji, w świetle przepisu art. 138 § 2 k.p.a., nie mogło uchylić decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Stwierdzić dlatego należy, że – wydając decyzję uchylającą decyzję pierwszoinstancyjną i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, w sytuacji gdy stwierdził, że wniosek strony o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych spełnia wszystkie wskazane w ustawie przesłanki formalne – organ dopuścił się uchybienia art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym sąd podziela pogląd utwierdzony od dawna w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 237/05, LEX nr 189833 i z dnia 30 sierpnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1801/04, LEX nr 190814, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02, M.Prawn. 2004/2/60; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 599-600). Istotne w ocenie sprawy jest, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie podał przyczyn, dla których uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Zastosowanie tego trybu Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzasadniło faktem, iż w jego ocenie strona udowodniła ponad wszelką wątpliwość, że posiada tytuł prawny do przedmiotowego lokalu oraz że zgromadzone przez stronę dokumenty wypełniają przewidziane przepisami ustawy wymogi wniosku o udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Kolegium bezpośrednio wskazało, że "prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji powinien (...) uznać, iż podnoszona przez organ pierwszej instancji wątpliwość co do posiadania przez stronę tytułu prawnego do lokalu, została usunięta, a z tego powodu wniosek strony spełnia wszystkie wskazane w ustawie przesłanki formalne". Powyższe nie można uznać za uzasadnienie decyzji kasacyjnej. Uzasadnienie decyzji nie pozwala nawet przypuszczać, czy to fakt nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w stosunku do innych przesłanek wynikających z art. 18 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. nr 147, poz. 1231 ze zm.) jest przyczyną zastosowania trybu z art. 138 § 2 k.p.a. Naruszono w ten sposób przepisy regulujące uzasadnianie decyzji administracyjnych (art. 107 § 3 k.p.a.). Zatem decyzja administracyjna, uchylająca decyzję pierwszoinstancyjną i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia, wydana w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., przy jednoczesnym uzasadnieniu jej w powyżej przytoczony sposób, sprowadzający się do stwierdzenia, że wszystkie przesłanki wskazane w ustawie są w przypadku wniosku strony spełnione – nie może ostać się w porządku prawnym i podlega uchyleniu. Stwierdzając powyższe, sąd dochodzi jednakże do wniosku, że uchybienia, jakich dopuściło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie należą do rażących naruszeń prawa, stanowią one natomiast naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powodujące konieczność uchylenia wadliwego rozstrzygnięcia. Powyższe potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 237/05, LEX nr 189833 i z dnia 30 sierpnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1801/04, LEX nr 190814, wyrok naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2002 r., sygn. akt V SA 1680/01, LEX nr 109328, wyrok naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2001 r., sygn. akt IV SA 208/99, LEX nr 54745, wyrok naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 856/00, LEX nr 50108). Przeprowadzając ponownie postępowanie odwoławcze organ podda ocenie zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy pod względem jego zupełności oraz możliwości jego uzupełnienia w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a., i na tej podstawie – w sposób prawidłowo uzasadniony oraz z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania (§ 10 ust. 1 k.p.a.), zasady prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 7 k.p.a.) i zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 i § 2 k.p.a.) – zastosuje właściwy przepis art. 138 k.p.a. W następstwie powyższego organ powinien wydać zgodne z przepisami obowiązującego prawa, bez wskazanych powyżej błędów, rozstrzygnięcie administracyjne, wyczerpująco uzasadniające zastosowany tryb (jeśli art. 138 § 2 k.p.a., to z wykazaniem, w jakim zakresie organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego). Z powyższych względów, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., w świetle którego w razie stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sąd administracyjny obowiązany jest ją uchylić, orzeczono jak w sentencji.