III SA/Lu 400/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Sekretarz sądowy Wiesława Dudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi Korporacji [...] Spółka Akcyjna w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia obowiązku uiszczania corocznej opłaty za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] rep [...], wydaną na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. nr 204 poz. 2086 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Korporacji Energetycznej od decyzji Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...], znak: [...] - Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał że Zarząd Dróg Miejskich decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. zezwolił stronie na umieszczanie w pasie drogowym ulicy. Wygon urządzenia infrastruktury technicznej - linii energetycznej na okres jednego roku, zobowiązując ją do uiszczenia corocznej opłaty w wysokości 27,60 zł. Odwołanie od tej decyzji złożyła Spółka kwestionując ją w zakresie zasadności nałożenia na wnioskodawcę obowiązku ponownego występowania o wydanie zezwolenia na umieszczenie urządzenia w pasie drogowym i naliczenia z tego tytułu opłaty oraz jedynie terminowego - rocznego określenia jego obowiązywania. Strona uważa, iż art. 40 ust. 2 pkt. 2 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie daje podstaw do zobowiązania właściciela urządzeń znajdujących się w pasie drogowym do uiszczania stałej opłaty z tytułu wykorzystania pasa drogowego. Unormowania te dają zarządcy drogi prawo do nałożenia jednorazowej opłaty, a nie do pobierania jej cyklicznie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do zmiany decyzji wskazując, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (ust. 3) przy czym za umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego ustala się opłatę jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (ust. 5). Zdaniem organu opłata z tytułu zajęcia pasa drogi publicznej pod infrastrukturę techniczną ma "stałą naturę". Kolegium podziela dołączoną do akt sprawy opinię wyrażoną w wyjaśnieniach Sekretarza Stanu Ministerstwa Infrastruktury z dnia 18 kwietnia 2005 r. Na powyższą decyzję Korporacja Energetyczna wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której zarzuca naruszenie: - prawa materialnego tj. art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez zobowiązanie właściciela urządzeń energetycznych do ponownego występowania o zezwolenie na umieszczanie urządzenia w pasie drogowym i zapłaty opłaty przez cały okres umieszczania urządzenia w tym pasie, zamiast opłaty jednorazowej. - prawa procesowego tj. art. 64 § 2 k.p.a. w związku z 91 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego poprzez akceptację samowolnego określenia przez organ I instancji planowanego okresu zajęcia pasa drogowego bez stosownego wezwania strony do uzupełnienia wniosku w tym zakresie. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że ustawa powinna regulować w sposób jednoznaczny ewentualne zobowiązania jej adresatów. Skarżąca kwestionuje zawarte w zaskarżonej decyzji zobowiązanie właściciela urządzeń do wnoszenia opłat z tytułu ich umieszczenia w pasie drogowym przez cały okres ich lokalizacji, a tym bardziej zobowiązanie do występowania o naliczanie tejże opłaty w każdym roku ponownie, skoro art. 40 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych upoważnia zarządcę do naliczania i pobierania jednorazowej opłaty za zajęcie pasa drogowego. Wskazuje na to wykładnia językowa tego przepisu, gdzie mowa o rocznej stawce opłaty a nie o opłacie rocznej. O tym, iż opłata z tytułu zajęcia pasa drogowego i umieszczania w nim urządzeń ma charakter jednorazowy świadczą pozostałe uregulowania zawarte w treści art. 40 ust. 13 ww. ustawy, dotyczące m.in. terminu uiszczania opłaty, o której mowa w ust. 3 art. 40 w związku z art. 40 ust. 11. Jest to jeden termin i wynosi on 14 dni od dnia, w którym decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego stała się ostateczna. Jak z tego wynika, brak jest określania w ustawie jednego, stałego terminu wnoszenia opłat, tym bardziej nie uregulowano w ustawie obowiązku naliczania ich i wnoszenia za cały okres lokalizacji urządzenia, a więc za następne lata tak, jak np. z tytułu wieczystego użytkowania nieruchomości w każdym roku. Opłatę za zajęcie pasa drogowego nalicza i pobiera zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia (art. 40 ust. 11 ustawy). Skoro zezwolenie jest jedno dla danego przypadku, tylko raz fizycznie umieszcza się urządzenie - linię kablową w pasie drogowym, to i ustalana opłata może być tylko jednorazowa. Ustawodawca nie przewiduje wydania odrębnej decyzji w tym zakresie. Jako, że zarządca drogi nie ponosi kosztów związanych z istniejącą linią kablową, nie utrudnia ona korzystania z pasa drogowego, domaganie się więc co roku opłaty z tytułu tylko lokalizacji tej linii w pasie drogowym jest faktycznie podatkiem od nieruchomości, daniną publiczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Decyzja podlega uchyleniu, jako że skarga jest zasadna. Wskazać należy pierwszym rzędzie, że problem dotyczy opłaty. O ile można uznać, że zajęcie pasa drogowego uzasadnia oczekiwania zarządcy w zakresie rekompensaty (uiszczenia "ceny"), co uwzględnił ustawodawca, o tyle uznanie – śladem organów w niniejszej sprawie - że opłata ta może mieć charakter stały, oderwany od rzeczywistego zajęcia drogi i nie związany z żadną konkretną, czy choćby potencjalną dolegliwością dla zarządcy nakazywałoby przyjęcie tezy o daninowym charakterze opłaty. Zgodnie z art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych określonych w ustawie. Stosownie zaś do art. 217 Konstytucji nakładanie podatków i innych danin publicznych następuje w drodze ustawy. Oba te przepisy składają się na zasadę nullum tributum sine lege, podkreślającą wymóg ustawowej regulacji zdarzeń podlegających opodatkowaniu i zakaz stosowania analogii. Niedopuszczalne jest stosowanie zabiegów interpretacyjnych zmierzających do ujęcia podmiotu, przedmiotu, podstawy czy innych elementów podatkowoprawnego stanu faktycznego w sposób szerszy, niż wskazano to w sposób wyraźny w ustawie. Generalnie rzecz ujmując, prawo daninowe, tak jak np. prawo karne (ze względu na szczególną i bezpośrednią dolegliwość wobec jednostki, oraz konstrukcyjną sprzeczność z podstawowymi wartościami chronionymi konstytucyjnie, takimi jak wolność i własność), wymaga szczególnej precyzji w tworzeniu właściwych im instytucji i pojęć. Z wyrażonej w art. 2 Konstytucji deklaracji Rzeczypospolitej jako Państwa prawnego wywodzone są zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, pewności i bezpieczeństwa prawnego. Wynika z nich dyrektywa legislacyjna, zgodnie z którą ciężar daninowy nakładany na dany podmiot powinien być możliwy do przewidzenia. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że skarga jest zasadna, bowiem regulacja ustawowa dotycząca opłaty za zajęcie pasa drogowego budzi zasadnicze wątpliwości, których nie można interpretować na niekorzyść strony. Można domyślać się, jaka była wola ustawodawcy, ale nie potrafił jej precyzyjnie zawrzeć w normie prawnej, co jest wymogiem skuteczności obciążenia daninowego. Zgodnie z brzmieniem art. 40 ust. 5 cyt. ustawy (na dzień wydania zaskarżonej decyzji) - opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Ustawodawca nie użył więc pojęcia stawka opłaty rocznej, lecz sformułowania "roczna stawka". O ile wiadomo, że stawka opłaty rocznej oznacza należność za rok w wysokości określonej stawką, o tyle nie wiadomo, co oznacza pojęcie "stawka roczna". Materia, jakiej przepis dotyczy, nie pozwala na dywagowanie, czy jest to nieprecyzyjny skrót myślowy (np. na kształt funkcjonującego w prawie karnym pojęcia "stawki dziennej"), czy też intencja ustawodawcy była inna. Co więcej, zgodnie z art. 40 ust. 11 cyt. ustawy – opłatę za zajęcie pasa drogowego, nalicza i pobiera, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jasne jest, że na tle omawianego stanu prawnego organ nie mógł wydawać aktualizującej decyzji o wysokości opłaty bez jednoczesnego wydania zezwolenia. Zachodzi więc jedno z dwojga – albo organ powinien wydawać co roku kolejne decyzje obejmujące zezwolenie i wysokość opłaty, albo powinien wydać jedną decyzję określającą jedną opłatę, której uiszczenie czyni zadość obowiązkom wnioskodawcy z tytułu bezterminowego zajęcia pasa drogi publicznej. Decyzja może dotyczyć określonego terminu (co wynika wprost z art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy), jednak ma to sens wówczas, gdy czas ingerencji jest określony (przypadki ujęte w art. 40 ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy, a więc roboty lub zajęcie pasa drogi na inne potrzeby na zasadach wyłączności). Niezrozumiałe jest założenie organów o celowości wydawania co roku decyzji dla inwestycji stałej w utrzymującym się stanie faktycznym tylko po to, aby corocznie nakładać opłatę, skoro wystarczyłoby w jednej decyzji ustalić coroczny termin płatności – gdyby ustawodawca przewidywał taki permanentny obowiązek. Brak wniesienia opłaty stanowiłby wówczas przesłankę stwierdzenia wygaśnięcia tejże decyzji w trybie art. 162 § 1 kpa. Podsumowując, Sąd uznał za nie mającą wystarczających podstaw wykładnię organów zarówno w zakresie art. 40 ust. ust. 5 ustawy w brzmieniu z daty wydawania decyzji (w zakresie niekorzystnej dla strony interpretacji nieprecyzyjnego pojęcia "rocznej stawki"), jak i w szczególności art. 40 ust. 11 ustawy, poprzez przyjęcie możliwości wydawania decyzji na jeden rok. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w oparciu o art. 40 ust. 5 i ust. 11 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu na dzień 6 czerwca 2005 r.) oraz art. 145 § 1 ust. 1 pkt a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak na wstępie. Zgodnie z art. 152 ppsa, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. W sprawie niniejszej zaskarżone orzeczenie jako uchylone w całości nie powinno być wykonywane. O zwrocie kosztów Sąd orzekł zgodnie z treścią art. 200 ppsa, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym wynagrodzenia pełnomocnika (art. 205 § 2 ppsa).